Toezine

Wekelijkse verdieping voor professionals in toezicht, handhaving en inspectie

Bezig met laden...
Onafhankelijke toezichthouders? Vijf lessen

Foto: Kees van de Veen / Hollandse Hoogte

Onafhankelijke toezichthouders?
Vijf lessen

Kan de samenleving erop vertrouwen dat de toezichthouder onafhankelijk genoeg is om het publieke belang voorop te kunnen zetten? De vraag is actueler dan ooit na een rapport van de Onderzoeksraad voor Veiligheid over de gaswinning in Groningen. Marjolein van Asselt van de raad deelt vijf inzichten om de onafhankelijkheid van toezichthouders te versterken.

Het Staatstoezicht op de Mijnen (SodM) was te veel onderdeel van een systeem. Mede door dit besloten en gesloten stelsel is de veiligheid van burgers niet van invloed geweest op de besluitvorming over de exploitatie van het Groningerveld. Dat is een van de conclusies van het rapport over de Groningse aardbevingen dat de Onderzoeksraad voor Veiligheid (OVV) begin dit jaar publiceerde. Er is een betere borging nodig van de veiligheidsbelangen van de Groningers, zo erkende minister Kamp in zijn reactie op het OVV-rapport. Hij is van plan om daartoe de onafhankelijkheid van SodM wettelijk te verankeren.

“Wettelijke verankering van de onafhankelijke positie van een toezichthouder is geen garantie dat publieke belangen voldoende serieus worden genomen. Maar het biedt wel een spelregel waardoor de toezichthouder ruimte krijgt om zich kritisch op te stellen”, zegt Marjolein van Asselt, raadslid van de OVV en hoogleraar risk governance aan de Universiteit Maastricht. “De problematiek van politieke invloed op toezichthouders is in zekere zin inherent aan overheidstoezicht. Het feit dat je ten behoeve van de maatschappij toezicht houdt, maar van staatswege opereert, zorgt voor een zekere spanning.”

Voor voldoende onafhankelijk toezicht zou de overheid toezichthouders de ruimte, de mensen en de middelen moeten geven om alles wat ze willen zeggen ook te kunnen uiten, volgens Van Asselt. “Dat is lastig, omdat ministers tegelijkertijd weten dat als toezichthouders zich kritisch uitlaten, ze verantwoording moeten afleggen aan de Kamer. Het vraagt lef en zelfvertrouwen van de overheid om een luis in de pels te organiseren en te faciliteren.” Daarnaast hebben toezichthouders lef en zelfvertrouwen nodig om zich als onafhankelijke, kritische partij op te stellen, benadrukt Van Asselt. En ze heeft nog meer adviezen voor toezichthouders die onafhankelijk(er) willen opereren.

Les 1 – Wees zelfkritisch

“De onafhankelijkheid van toezicht kan worden versterkt als de overheid maatregelen neemt in de randvoorwaardensfeer. Het gaat dan bijvoorbeeld om middelen voor personeel, mandaten en bevoegdheden. Maar dat kan nog steeds betekenen dat een toezichthouder de eigenstandige rol niet pakt. Toezichthouders opereren in een krachtenveld, en zijn zich daar soms niet van bewust. Soms zeggen partijen dat ze onafhankelijk zijn terwijl ze meer genesteld zijn in de politiek of het bedrijfsleven dan ze zelf denken. Denk aan de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA), die binnen de vleesindustrie verantwoordelijk is voor zowel keuringen als toezicht. Door de keuringsactiviteiten zien vleesbedrijven de toezichthouder als een soort dienstverlener – en zichzelf als klanten die eisen aan de werkzaamheden kunnen stellen. Zo’n klantrelatie gaat volgens de OVV ten koste van de autoriteit en het gezag van de toezichthouder tegenover de onder toezicht gestelden. Toezichthouders en inspecties klagen wel eens dat de analyse niet genuanceerd genoeg is. Maar het zou goed zijn om rapporten van de OVV vooral te gebruiken om zelfkritisch te kijken naar de eigen rol, positie en werkwijzen.”

Les 2 – Let op afhankelijkheidsrisico’s

“Onafhankelijkheid vereist kritisch zijn naar anderen, maar ook naar jezelf. Dat vraagt om inzicht in omstandigheden die een toezichthouder afhankelijk kunnen maken, die de onafhankelijkheid bedreigen. Een voorbeeld van zo’n gevaarlijke afhankelijkheid heeft te maken met sectorkennis. Een toezichthouder wil nu eenmaal graag mensen in dienst hebben die uit de sector komen waarop het toezicht zich richt. Dat betekent automatisch dat medewerkers netwerken en relaties hebben in het toezichtveld. De vraag is dan: hoe zorg je dat de toezichthouder de kennis over de sector benut en tegelijkertijd kritisch kijkt naar de risico’s?”

Les 3 – Bevorder eigenstandigheid

“Eigenlijk kan een toezichthouder onafhankelijkheid niet zelf claimen: het is iets dat anderen je toekennen. Het is dan ook noodzakelijk om te kijken wat er nodig is om onafhankelijkheid te tonen. De OVV is bezig een beoordelingskader te ontwikkelen, om datgene wat wij door onze onderzoeken over toezicht hebben geleerd samen te vatten. Eigenstandigheid is daarin een belangrijk punt. Hiermee bedoelt de OVV dat een toezichthouder de ruimte krijgt (en neemt) om het werk naar eigen inzicht vorm te geven en de oordelen ongefilterd kenbaar kan maken aan de samenleving. Dan gaat het in de praktische zin over zaken zoals openbaarmaking van informatie en zelfstandige keuzen over onderzoeksprogramma’s.”

Les 4 – Maak gebruik van intervisie

“Het gaat bij onafhankelijkheid om alledaagse randvoorwaarden, maar ook om een attitude. Dat rijksinspecties onderling een soort intervisie organiseren, is een goed signaal. Als zij samen overleggen over hun positie, kunnen ze misschien ook vaker samen optrekken richting de politiek zodat Kamerleden beter kunnen bepalen wat ze van een toezichthouder kunnen verwachten.”

ToeZine nodigt uit voor een Toezicht Date

Van zware industrie tot bloemenveiling. Van de invoer van schildpadden tot hygiëne op een cruiseschip. Professionals in het toezicht komen overal. Al die kennis, inzichten en methodes zijn het delen meer dan waard. ToeZine nodigt je uit om op Toezicht Date te gaan. Waar zou jij beslist een keer een kijkje willen nemen?
Wat wil je er te weten komen? En wat denk je er zelf aan kennis te kunnen brengen?

Zo werkt het:
Stuur je wens naar redactie@toezine.nl
De redactie selecteert drie originele inzendingen,
Wie weet ben jij degene die straks op Toezicht Date mag.

Les 5 – Maak samen een vuist

“Er is steeds meer discussie over de positie van toezichthouders. Het is belangrijk dat het thema op de agenda staat – en zeker als het niet alleen meer gaat over afzonderlijke toezichthouders maar over toezicht als zodanig. Door dwars door de toezichtsector heen te kijken, worden toezichthouders in staat gesteld om aan te geven dat de randvoorwaarden voor hun onafhankelijke optreden onderling verschillen. Op die manier kunnen de inspecties ook samen en voor elkaar een vuist maken om hun eigenstandige positie te verbeteren.”

Onafhankelijke rijksinspecties

In reactie op twee rapporten van de Wetenschappelijke Raad voor Regeringsbeleid over publieke belangen van toezicht, heeft het kabinet in het najaar van 2014 erkend dat onafhankelijk functioneren cruciaal is voor het toezicht. Onafhankelijkheid is bepalend voor het maatschappelijke vertrouwen in toezicht, voor de rechtsgelijkheid van burgers en bedrijven, en voor de effectiviteit van het toezicht, aldus de kabinetsreactie.
Het onafhankelijk functioneren van rijksinspecties heeft volgens het kabinet drie kernelementen. Onafhankelijkheid heeft te maken met programmering van de inspectie-activiteiten; oordeelsvorming en interventies richting de sector; en “de rolvaste opstelling en onafhankelijke houding”.
Binnen de Hervormingsagenda Rijksdienst wordt inmiddels gekeken naar verankering van de onafhankelijke positionering van rijksinspecties. Bijvoorbeeld via een ministeriële regeling.