Toezine

Wekelijkse verdieping voor professionals in toezicht, handhaving en inspectie

Bezig met laden...
Toezicht op het verbod op asbestdaken: schone taak of hopeloze zaak?

Foto: Luuk van der Lee / Hollandse Hoogte

Toezicht op het verbod op asbestdaken: schone taak of hopeloze zaak?

Asbestdaken op woningen en bedrijfspanden moeten vanaf 2024 voorgoed tot het verleden behoren. De 29 omgevingsdiensten zijn verantwoordelijk voor het toezicht op asbestverwijdering. Een onmogelijke opgave of een kwestie van de schouders eronder?

Ieder jaar overlijden meer dan 1.000 Nederlanders aan de gevolgen van asbest. Het materiaal kan zitten in bijvoorbeeld golfplaten, vloerbedekking en schoorsteenpijpen. Oude daken die door de jaren heen zijn aangetast door weer en wind kunnen de giftige asbestvezels in de atmosfeer brengen. Met alle gezondheidsrisico’s van dien – van stoflongen tot longkanker. Om mens en milieu te beschermen tegen de schadelijke gevolgen van blootstelling aan asbest, zijn asbestdaken over 8 jaar in Nederland verboden. Dat lijkt nog ver weg, maar het verbod betekent een flinke klus waar toezichthouders zich nu al op voor moeten bereiden.

Hoe staat het toezicht op asbestdaken er nu voor?

“De aanpak van asbestdaken is lastig voor toezichthouders, omdat er geen gelijk speelveld is. Het toezicht hoort thuis bij de omgevingsdiensten, maar niet alle gemeenten hebben die taak daar al ondergebracht”, zegt Otto Hegeman van OOM Milieumanagement, die samen met een aantal omgevingsdiensten een handboek voor een uniforme asbestaanpak opstelde. “Bovendien zijn er uiteenlopende overheidsinstanties betrokken, die elk vanuit het eigen perspectief beleid ontwikkelen. Het ministerie van Infrastructuur en Milieu gaat over het asbestverbod, Sociale Zaken en Werkgelegenheid houdt zich bezig met certificering van asbestverwerkende bedrijven en het ministerie van Binnenlandse Zaken is verantwoordelijk voor de communicatie over vergunningvrij bouwen.”

Die versnippering komt de gezamenlijke ketenaanpak niet ten goede, zegt ook Nico Hulsman van Omgevingsdienst IJmond. “Er zijn allerlei instanties die een vinger in de pap hebben. Daardoor ontbreekt een gemeenschappelijk plan voor de aanpak van asbestdaken, dat antwoord geeft op vragen zoals: Hoe zorgen we voor voldoende budget en capaciteit en prioriteit voor handhaving? Hoe gaan we planmatig te werk? Hoe kopen we asbestverwijdering efficiënt in?”

De Omgevingsdienst IJmond heeft het initiatief genomen om met alle omgevingsdiensten via een landelijke ‘werkkamer asbest’ een gezamenlijk uitvoeringsprogramma te ontwikkelen. “Een effectieve aanpak van asbestdaken begint met het inzichtelijk maken van het probleem en het coördineren van mogelijke oplossingen. Dat is onze primaire verantwoordelijkheid”, benadrukt Herbert Dekkers van Omgevingsdienst IJmond. “Daarom inventariseren we in alle gemeenten in onze regio waar zich asbestdaken bevinden. De gemeente kan vervolgens de omvang en het risico van het probleem inschatten. Ook voorzien we andere partners, zoals de Veiligheidsregio, van informatie. Zo stellen we hulpdiensten die uitrukken voor een brand, in staat proactief te reageren op de mogelijke aanwezigheid van asbest in de brandhaard. Anders heb je voordat je het weet paniek in de tent. Want asbest is emotie.”

Hoe kan het toezicht op asbestdaken verbeteren?

Er is dringend behoefte aan een landelijke aanpak, aldus Hegeman. “Een landelijk uitvoeringsprogramma kan de basis vormen voor de aanpak van de hoog-risicolocaties. Denk aan vervallen schuren in de buurt van woonwijken; als daar een brand uitbreekt is het risico voor de volksgezondheid enorm.” Bovendien kan de financiële schade in de miljoenen lopen. De schadepost van de asbestaffaire in de Utrechtse wijk Kanaleneiland bedroeg alleen al voor de corporatie 11 miljoen euro.

“Het is in de BV Nederland altijd lastig om een regisseur met doorzettingsmacht aan het werk te zetten. Maar om te voorkomen dat iedereen afwachtend naar elkaar blijft zitten kijken, is zo’n regisseur wel nodig”, vult Dekkers aan. “Het maakt mij niet uit of die afkomstig is uit een vereniging van omgevingsdiensten, de VNG of het ministerie van Infrastructuur en Milieu. Als er maar een sense of urgency ontstaat over toezicht op élke stap in de asbestketen." Naast intensieve samenwerking pleit Herbers ook voor een genuanceerd debat. “Zodat we het probleem objectief vaststellen – en het niet groter maken dan het is, zoals asbestbedrijven geneigd zijn te doen.” Deskundigen zijn het erover eens dat asbestverwijdering veilig en milieuvriendelijk is uit te voeren als het volgens de regels verloopt.

Wat gaat er al goed?

“Een grote winst: het onderwerp asbest staat bij alle omgevingsdiensten op de agenda. Er is bovendien al steeds meer samenwerking”, zegt Hulsman. Zo zijn pilots in Noord-Holland en Gelderland uitgegroeid tot reguliere uitvoerings- of casusoverleggen. Daarin bespreken omgevingsdiensten samen met onder andere de Inspectie SZW, ILT en politie prioriteiten in de aanpak, bijvoorbeeld als het gaat om handhaving bij asbestverwijderingsbedrijven. Die werkwijze breidt zich nu langzaam uit naar andere regio’s.
Hegeman ziet dat vooruitstrevende omgevingsdiensten ook best practices ontwikkelen. “In Brabant-Noord zijn acht mensen in dienst die gespecialiseerd zijn in asbest. Door hun advies, ondersteuning en handhaving weten asbestverwerkende bedrijven in de regio precies waar ze aan toe zijn – en hoe er wordt opgetreden tegen overtredingen.”

Met de inzet van gespecialiseerde toezichthouders vanuit de omgevingsdienst is het asbesttoezicht steviger verankerd dan in het verleden, toen de taken door gemeenten werden uitgevoerd (zie kader). “Er begint een landelijk dekkend netwerk van asbesttoezicht te ontstaan”, vult Dekkers aan. “In IJmond werken we al drie jaar met een casusoverleg en die aanpak begint zich overal in het land te ontwikkelen. Zo’n overlegstructuur zorgt ervoor dat omgevingsdiensten een eenduidige aanpak volgen. Maar ook dat er tussen alle partners vertrouwen ontstaat in elkaars kennis en kunde – en dat er goede samenwerkingsafspraken worden gemaakt.”

Zijn asbestdaken in Nederland in 2024 uitgebannen?

“Bij het verbod op asbestdaken gaat het om een grote operatie. Willen we daarvan een succes maken, dan is een uniforme, heldere, efficiënte en effectieve aanpak een must”, benadrukt Dekkers van Omgevingsdienst IJmond. “Wij pleiten voor een integrale aanpak van de hele asbestketen. Want met het verwijderen van een asbestdak is het probleem nog niet opgelost. Ook bij het vervoeren en vernietigen doet zich het risico voor dat asbestdeeltjes in de lucht terechtkomen. Als het toezicht daarop niet planmatig wordt aangepakt, krijgen we geheid te maken met uitwassen. Mensen die zelf een dak gaan verwijderen en het materiaal illegaal dumpen. Of boeren die een gebouw in brand steken om er maar vanaf te zijn.” Verzekeraars houden al serieus rekening met dit soort risico’s en schrappen steeds vaker de dekking voor asbestschade uit aansprakelijkheidsverzekeringen.

Hegeman van OOM Milieumanagement waarschuwt ook voor dilemma’s waarmee toezichthouders in de nabije toekomst te maken zullen krijgen. “Het is te verwachten dat in 2024 nog heel veel burgers en bedrijven asbestdaken zullen hebben. Hoe gaan toezichthouders daar tegen optreden? Het is mogelijk om een last onder dwangsom op te leggen, maar niet iedereen kan de verwijdering van een asbestdak betalen. En van een kale kip valt nu eenmaal niet te plukken.” Volgens Hulsman is het dan ook essentieel dat omgevingsdiensten – en andere toezichthouders – snel en daadkrachtig aan de slag gaan. “We moeten het publiek informeren dat het verbod op asbestdaken eraan komt. En we moeten ook nu al beginnen met de uitvoering van preventieve handhaving. 2024 klinkt nog ver weg maar gezien de omvang, ernst en hardnekkigheid van het probleem hebben we geen tijd te verliezen.”

Toezicht op de asbestketen

Het toezicht op asbestdaken was jarenlang een taak van de afdelingen Bouw- en Woningtoezicht of Milieutoezicht van gemeenten. Sinds 2013 is het toezicht belegd bij de omgevingsdiensten. Bij elk onderdeel van de keten – van het opsporen tot het verwijderen en afvoeren van asbest – zijn verschillende instanties betrokken. Van de Inspectie Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) en de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) tot Openbaar Ministerie, politie en regionale uitvoeringsdiensten. De omgevingsdiensten vervullen hierin een regierol.
De naleving van de asbestregels is al jarenlang een punt van zorg. Bureau Bartels constateerde in 2010 dat het verwijderen van asbest in 50 tot 80 procent van de gevallen illegaal gebeurt. Reden voor de fraude is vooral kostenbesparing: saneringen zijn duur en het aantal asbestdaken in Nederland is groot.
Eerder al, in 2008, publiceerde de Rekenkamer een uiterst kritisch rapport over het toezicht in de asbestbranche. Zo zouden certificatie-instellingen bij de controle van de asbestverwerkende bedrijven nogal eens een oogje dichtknijpen. Bovendien zouden gemeenten de handhaving van de regelgeving geen prioriteit geven.
De versterking van de ketenhandhaving die sindsdien is ingezet richt zich op drie thema’s: het verbeteren van het bewustzijn van de problematiek bij burgers en bedrijven, en het ondersteunen van procedures rond asbestverwijdering; het versterken van certificering voor asbestverwerking en -sanering; en het afstemmen van toezicht en opsporing. Initiatieven zoals casusoverleggen en het Landelijk Asbestvolgsysteem zijn bedoeld om het uitwisselen van asbestinformatie tussen al deze partijen eenvoudiger en transparanter te maken.