Toezine

Wekelijkse verdieping voor professionals in toezicht, handhaving en inspectie

Bezig met laden...
Effecten van beter toezichtstelsel risicobedrijven steeds duidelijker

Effecten van beter toezichtstelsel risicobedrijven steeds duidelijker

Nederland telt zo’n 400 BRZO-bedrijven: bedrijven met risicovolle activiteiten waarbij een ongeluk grote gevolgen kan hebben voor de leefomgeving. Er wordt sinds tien jaar gewerkt aan een ingrijpende stelselwijziging gericht op dit type bedrijven. Een enorme operatie die in 2019 afgerond moet zijn. De nieuwe aanpak werpt steeds duidelijker vruchten af.

Startpunt van de operatie was het verschijnen, in 2008, van het rapport van de ‘Commissie herziening handhavingsstelsel VROM-regelgeving’, kortweg de commissie Mans. Dat oud-burgemeester van Enschede Jan Mans deze kar trok, lag voor de hand: na de vuurwerkramp wist hij als geen ander wat de gevolgen van ontoereikend toezicht en handhaving kunnen zijn voor de directe leefomgeving.
De stelselwijziging moest tevens het antwoord zijn op de zogeheten Seveso-wetgeving, opgesteld door de EU als gevolg van de ramp met de chemische fabriek in het Italiaanse Seveso. Deze wetgeving en de daaruit voortvloeiende Seveso-richtlijnen moeten voorkomen dat zich zware ongevallen bij risicovolle bedrijven voordoen. En mócht dat toch gebeuren: dat de gevolgen ervan zoveel mogelijk beperkt blijven.

Fragmentatie en vrijblijvendheid

De kritiek van de commissie Mans op de inrichting van het toezicht en handhaving op risicovolle bedrijven was niet mals. Eigenlijk mankeerde het volgens de commissie op dit gebied aan alles: onvoldoende handhaving, tekortschietende kennis en daadkracht bij de betrokken overheden (van VROM-inspectie, arbeidsinspectie en gemeenten tot provincies en brandweer), nauwelijks aanpak van calculerende en criminele bedrijven en het ontbreken van samenhang tussen bestuurlijke en strafrechtelijke aanpak van zware delicten. De commissie-Mans bestempelde de fragmentatie van de handhavingsorganisatie en de vrijblijvende samenwerking tussen betrokken organisaties als hét centrale probleem. Eigenlijk moest het systeem volledig op de schop. Ook vond de commissie dat de uitvoering van toezicht- en handhavingstaken belegd moest worden bij (gespecialiseerde) omgevingsdiensten. En zo geschiedde, doordat het kabinet de aanbevelingen verscherpt (inclusief vergunningsverlening) overnam en de Tweede Kamer zich vierkant achter de herziening schaarde.

Diverse mijlpalen

De eerste mijlpaal van de stelselwijziging was de oprichting van 29 omgevingsdiensten, waarvan zes gespecialiseerd in BRZO (Besluit Risico’s Zware Ongevallen), in 2013. Daar kwamen onder meer de gemeenteambtenaren te werken die tot dan toe het toezicht op gevaarlijke bedrijven deden, niet zelden naast andere taken. Naast deze grote reorganisatie van de uitvoering van VTH-taken werd werk gemaakt van het verbeteren van de opleiding van medewerkers, uniforme vergunningen en het ontwikkelen van een landelijke handhavingsstrategie.
Ook de bedrijven zelf zaten niet stil. Zestien branche- en belangenorganisaties, VNO-NCW voorop, kwamen in 2011 zelf met een aanpak om de veiligheid te verbeteren: ‘Veiligheid voorop’. De ramp bij Chemie-Pack, in januari van hetzelfde jaar, gaf de noodzaak aan om snel tot structurele verbeteringen te komen. En in 2016 kwam het bevoegd gezag over het BRZO-domein alleen nog bij de provincies te liggen. Daarmee werd de bestuurlijke versnippering sterk teruggedrongen.

Alles op de schop

Reinette Kiès, coördinator van het Interprovinciaal Overleg (IPO), maakte het hele proces vanaf het begin mee. “Het is echt een enorme operatie geweest als ik er zo op terugkijk. We zijn inmiddels tien jaar bezig en dat is ook wel verklaarbaar. Dit gaat immers over zó veel aspecten: over techniek, over organisatie, over opleiden, over de wetgeving, over andere vergunningen, over methodieken. Echt álles is op de schop gegaan. Dat kost tijd. Maar je ziet steeds beter de resultaten ervan. In die zin is het ook wel een succesverhaal.”
“Echt álles is op de schop gegaan. Dat kost tijd. Maar je ziet steeds beter de resultaten ervan.”
Wat maakt volgens haar dat dit zo goed heeft uitgepakt? “Ik denk dat dat voor een belangrijk deel te danken is aan de diverse ministers die zich hier achtereenvolgens hard voor gemaakt hebben, te beginnen bij Jacqueline Cramer. Vaak is een dergelijk onderwerp maar heel even belangrijk. Na verloop van tijd zakt de aandacht weg. Maar Cramer zag in dat er een zeer ingrijpende verandering nodig was. Dat is vervolgens ook ondersteund door de Kamer, gemeenten, provincies en de bedrijven zelf én het is gezamenlijk opgepakt. Daardoor zijn we zo ver gekomen.”

2019 geen eindstation

Om het veelomvattende proces aan de binnen- en buitenwacht duidelijk te maken, hebben de in BRZO gespecialiseerde omgevingsdiensten een jaar geleden een Z-card uitgebracht. Daarop is schematisch weergegeven wat het veranderingsproces behelst en welk aspect wanneer is of wordt aangepakt. Ook werd een app gelanceerd om de voortgang van het proces te kunnen volgen. Beide communicatiemiddelen hebben inmiddels hun weg gevonden naar de vele honderden betrokkenen bij overheden en bedrijven. Het schematische spoor dat de Z-card schetst eindigt in 2019, maar de ontwikkeling gaat gewoon verder verwacht Kiès. “Het is natuurlijk nooit af. De techniek gaat door, omstandigheden veranderen en strategieën en methodieken zullen bijgesteld moeten worden op basis van politieke wensen en praktijkervaringen.”

Z-card

Minder zware overtredingen

Ook al is het proces nog niet helemaal voltooid, resultaten zijn er al wel. En ze zijn ook steeds beter zichtbaar, zo laat de jaarlijkse monitor Staat van de Veiligheid zien. Zo loopt het aantal grote overtredingen bij BRZO-bedrijven flink terug: van vijftien in 2014 via tien in 2015 en vier in 2016 naar twee in 2017. In het algemeen blijkt dat BRZO-bedrijven hun zaken steeds beter op orde hebben. Bij 45 procent van deze bedrijven werden in het geheel geen overtredingen geconstateerd, bij 34 procent alleen overtredingen in de lichtste categorie.

fotograaf: Pikulic Mladen

Nagenoeg alle BRZO-bedrijven krijgen jaarlijks bezoek, in 25 procent van de gevallen onaangekondigd. En dat bezoek vindt plaats door inspecteurs die door verbeterde opleidingen veel meer dan voorheen een deskundige partij zijn. Ook de bedrijven zelf hebben veiligheid hoger op de agenda staan, is de ervaring van Willem Henk Streekstra, die zich namens VNO-NCW en MKB-Nederland met het onderwerp bezighoudt. ”In vergelijking met het buitenland doen we het inmiddels een stuk beter. Raffinaderijen bijvoorbeeld presteren ten opzichte van het buitenland goed, blijkt uit benchmarks. En de meest risicovolle bedrijven, de kopgroep zeg maar, hebben inmiddels instrumenten ontwikkeld waarmee ook de groep daarna, bestaande uit de net-niet BRZO-bedrijven, haar voordeel kan doen. Terecht dat de nieuwe staatssecretaris ook met die volgende groep aan de slag wil. Wat we overigens vaak zien, is dat we vooral aan de kleinere bedrijven aandacht moeten geven. Daar komt nu een nieuwe lichting aan het roer die we opnieuw moeten wijzen op het belang van terugdringen van risico’s. Vaak zijn dit type op de techniek gerichte bedrijven erg op de harde factoren gericht, de sociologische aspecten als oog voor de omgeving en de veiligheidscultuur zouden er meer aandacht mogen krijgen.”
“Je móet het onderwerp wel blijven agenderen om te voorkomen dat de aandacht voor veiligheid afneemt.”

Next level safety

In dat kader organiseren omgevingsdiensten samen met anderen, waaronder het nog altijd actieve programma ‘Veiligheid Voorop’, regelmatig bijeenkomsten over het onderwerp. De belangstelling van de bedrijven voor dergelijke initiatieven is groot. Ook is er inmiddels een opvolger voor het ‘Veiligheid Voorop’-programma: ‘Veiligheid 2030’, opgezet door overheid, wetenschap en brancheverengingen. “Next level safety”, noemt Streekstra dat. “Je móet het onderwerp wel blijven agenderen om te voorkomen dat de aandacht voor veiligheid afneemt. Tegelijk zie je dat de BRZO-bedrijven wel onder een vergrootglas liggen. In de bouw gebeuren jaarlijks vele ongelukken, soms met dodelijke afloop. Daar lees je maar weinig over. Maar gaat het bij een BRZO-bedrijf mis, dan staat het meteen op de voorpagina. Daarbij is het natuurlijk wel zo dat áls het misgaat, het ook einde oefening kan zijn voor een bedrijf. Dat zag je bij Chemie-Pack ook. En als een bedrijf het niet zo nauw neemt met de risico’s, krijgt men geen personeel meer. Dat beseffen dit type bedrijven gelukkig steeds beter.”