Toezine

Wekelijkse verdieping voor professionals in toezicht, handhaving en inspectie

Bezig met laden...
Gelijke monniken, gelijke kappen

Foto: David Rozing / Hollandse Hoogte

Gelijke monniken, gelijke kappen

Komt de inspecteur langs, dan mag je verwachten dat gelijke gevallen een gelijke behandeling krijgen. Vijf omgevingsdiensten namen in een ringonderzoek de proef op de som.

De omgevingsdiensten Zuidoost-Brabant (ODZOB) en Flevoland & Gooi en Vechtstreek (OFGV) voerden samen een ringonderzoek uit. Vijftien toezichthouders van vijf verschillende omgevingsdiensten gingen in dit kader langs bij hetzelfde bedrijf: SIMS recycling in Eindhoven. Tijdens hun rondgang konden ze vijftien potentiële overtredingen (zowel administratief als fysiek) constateren. De uitwerking bestond vervolgens uit het beschrijven van de overtreding, het vaststellen van de vervolgactie en de hersteltermijn. Een interessante oefening, omdat het een waarheidsgetrouw beeld geeft van hoe het is gesteld met de uniformiteit in werkwijze.

Grote verschillen in taxatie

Uit het ringonderzoek blijkt om te beginnen dat de inspecteurs niet alle overtredingen herkennen. Ook zijn inspecteurs niet eenduidig in het vervolgtraject dat zij aan een overtreding verbinden. Een fout in het energiebesparingsonderzoek bleek bij de ene inspecteur bijvoorbeeld te leiden tot een voornemen tot het opleggen van een dwangsom, terwijl de ander een nieuwe termijn gaf om het onderzoek te laten zien. “Dat was verrassend”, aldus Erik van Dommelen, adviseur toezicht bij ODZOB en medeorganisator van het onderzoek. “Dat niet iedereen dezelfde overtredingen constateert, wisten we al uit een eerder ringonderzoek. Maar dat er ook grote verschillen bestaan in hoe zwaar je het handhavingstraject inzet na een overtreding, dat hadden we niet verwacht.”

Toewerken naar uniformiteit

Willem Henk Streekstra, beleidsmedewerker duurzaamheid en veiligheid bij VNO-NCW, vindt de uitkomst van het ringonderzoek zorgwekkend: “Het kan toch niet zo zijn dat je in Groningen 50 euro boete krijgt voor een bepaalde overtreding, en in Brabant 200 euro. Of dat je in de ene provincie een dag lang inspectie over de vloer hebt en je hele boekhouding moet laten zien, terwijl de inspecteur in een andere regio met een uur weer weg is. De omgevingsdiensten (OD’s) moeten echt toegroeien naar een uniforme werkwijze. Vóór 2013 had elke gemeente een OD, nu zijn dat er nog maar 28. Dat is een unieke mogelijkheid om die uniformering te verbeteren!”

Specialiseer en werk meer samen

Streekstra dringt er bij de OD’s op aan de uitkomsten van het ringonderzoek serieus op te pakken. Zijn voorstel: “Toezichthouders moeten zich gaan specialiseren in bepaalde branches. Zorg voor specialisten bij elke dienst, die zich ook inzetten voor andere diensten. Niet elke OD hoeft een specialist in de recycling-branche te hebben. Maar bedrijven vinden het wel heel belangrijk dat een kundige toezichthouder langskomt. Als OD’s gaan specialiseren en samenwerken, dan komt die uniformiteit vanzelf.”
Ook Van Dommelen denkt dat samenwerking de uniformiteit ten goede komt. “Wij pleiten voor speciale werkoverleggen waarin ruimte is voor casusbespreking en interpretatie van wetgeving. Als je met elkaar overlegt waarom je een bepaalde keuze hebt gemaakt, kun je daar tijdens de volgende inspectie weer rekening mee houden.”

De Landelijke handhavingsstrategie

De Landelijke handhavingsstrategie (LHS) zou eraan moeten bijdragen dat de OD’s meer uniform opereren. Deze strategie, in juni 2014 door het Interprovinciaal Overleg en het Openbaar Ministerie aangeboden aan staatssecretaris Mansveld van Milieu, geeft handvatten voor een uniforme vergunningverlening, toezicht en handhaving. Van Dommelen ziet het belang van de LHS, maar houdt een slag om de arm. “Helaas betekent toepassing ervan niet direct dat inspecteurs overtredingen uniform beoordelen. Zij kunnen die nog altijd verschillend interpreteren.” Streekstra van VNO-NCW beschouwt het evenmin als de complete oplossing. “De strategie is goed voor de stroomlijning, maar is erg algemeen opgesteld. Voor specifieke bedrijfsgroepen moeten handhavers nog steeds zelf een keus maken.”

Fundamentele oorzaak voor verschillen

Er is nog een andere oorzaak voor de verschillen tussen de uitvoeringsdiensten, meent Van Dommelen. De bestuurlijke uitgangspunten bepalen voor een groot deel de slagkracht van de omgevingsdienst. “De een heeft volledig mandaat van de gemeente voor het toepassen van de handhavingsstrategie, de ander niet”, zo vertelt hij. “De ene omgevingsdienst heeft het budget voor handhaving geborgd, de ander niet. Sommige kunnen voldoende boa’s inzetten, andere niet.” De LHS kan volgens Van Dommelen helpen. “Maar de deelnemers in de Gemeenschappelijke Regelingen moeten de omgevingsdiensten wel van voldoende middelen en mandaat voorzien. Nu zijn alle omgevingsdiensten bezig om binnen hun eigen kaders een werkbare situatie te creëren. Dat maakt het lastig om uniform te werken.”

Open normen vs. zeer gedetailleerde regels

In het ‘Actieplan Aan Tafel. Sneller naar een beter, slimmer en efficiënter toezicht’ van VNO-NCW komt het gebrek aan uniformiteit ook ter sprake. Zo staat in het actieplan dat duidelijke regelgeving nodig is als basis voor goed en onafhankelijk toezicht. “Zeer open normen gecombineerd met strenge sancties leiden tot onevenredig veel macht bij toezichthouders en rechtsonzekerheid voor ondernemingen”, zo staat in het rapport. “… Tegelijkertijd leiden zeer gedetailleerde regels tot schijnzekerheid, onnodige toezichtlasten en een afvinkmentaliteit.”