De roep om meer onafhankelijkheid voor inspecties klinkt al jaren. Inmiddels is hiervoor de Wet op de Rijksinspecties in de maak. Maar hóe onafhankelijkheid er onder die wet uit gaat zien, dat is nog onduidelijk. Voorzitter van de Inspectieraad Alida Oppers reflecteert op de meest recente ontwikkelingen rondom die wet. Hoe kijken de rijksinspecties hiertegen aan?
Maatschappelijke rol
Waarom is onafhankelijkheid zo hard nodig voor rijksinspecties?
“Al langer willen wij als inspecties meer toegevoegde waarde bieden voor de maatschappij. Aan burgers en bedrijven. Het gedachtegoed van Malcolm Sparrow ligt hieraan ten grondslag. Die zegt, vrij vertaald: ‘De wet handhaven is belangrijk, maar je moet ook een open vizier houden voor de schadelijke effecten van de wet. En benader toezicht vanuit maatschappelijke meerwaarde en het borgen van publieke belangen.’ Als we die rol echt goed in willen vullen voor Nederland, dan moeten we daar de ruimte voor kunnen nemen. Daarbij past een grotere onafhankelijkheid van onze departementen en de politiek.”
Relatie in disbalans
Wat schort er precies aan de huidige situatie?
“De meest in het oog springende voorbeelden zijn natuurlijk de toeslagenaffaire en de misstanden rondom de gaswinning in Groningen. Dat zijn twee zwarte bladzijden voor de hele overheid. De gaswinning is een voorbeeld van waar het spanningsveld tussen ministerie en inspectie naar de verkeerde kant is doorgeslagen. En in beide gevallen werd vanuit bepaalde politieke filosofieën gestuurd. Bij de toeslagenaffaire was dat een focus op fraudebestrijding en zero tolerance. Bij de gaswinning ging het om het economische verdienmodel en de leveringszekerheid van gas.”
“Bij de gaswinning sloeg het spanningsveld tussen ministerie en inspectie door naar de verkeerde kant.”
“In deze gevallen waaide er een strakke wind. En dan is het erg belangrijk dat je daar als inspectie tegenin kunt varen en dat dit geluid ook transparant op tafel komt. In de toeslagenaffaire ontbrak het aan een onafhankelijke tegenkracht die erop kon wijzen dat fundamentele rechtsbeginselen met voeten werden getreden. Daarvoor is nu de Inspectie toeslagen, belastingen en douane in het leven geroepen. En uit de parlementaire enquete blijkt dat bij de gaswinning het Staatstoezicht op de Mijnen werd gekortwiekt. Zowel in het eigen optreden als in de waarschuwingen waarnaar niet werd geluisterd.”
Omgaan met spanningen
Je bent inspecteur-generaal van het Onderwijs, ervaren jullie als Onderwijsinspectie dat spanningsveld met het eigen ministerie ook?
“Jazeker, er zijn voorbeelden te over bij alle rijksinspecties. Bij mijn inspectie denk ik aan een aantal kabinetten geleden toen wij aangaven dat het onderwijs bijdroeg aan een grotere kansenongelijkheid in plaats van aan emancipatie. Een moeilijke boodschap voor het departement. De eerste reactie vanuit het ministerie was: ‘De data kloppen niet.’ En daarna: ‘De conclusies passen niet bij de data’, en ook: ‘Kan dat niet anders opgeschreven worden?’ In dat soort situaties kan er een gevoelde hiërarchie zijn van beleid boven toezicht, zowel bij het departement als bij de inspectie. Toezichthouders moeten durven zich daar niks van aan te trekken. Een formele onafhankelijke positie ondersteunt daarbij.”
“We willen ruimte om het eigen werkprogramma te maken, los van de waan van de dag.”
“Die spanning is er niet alleen met het eigen ministerie, maar soms ook met de Kamer. Zo werkt de Inspectie van het Onderwijs met een onderzoekskader. Dat is een soort Handboek Soldaat voor onze inspecteurs. In de wet is vastgelegd dat we wijzigingen in ons onderzoekskader moeten voorleggen aan de Kamer, zodat die kan toetsen of wij ons aan de wet houden. Wat gebeurde er recent? Er werden moties aangenomen waardoor nu bepaald wordt met wie wij in ons toezicht moeten praten en over welke onderwerpen, maar dus zónder dat dit een wettelijk kader heeft. Dit zet de professionaliteit van onze inspecteurs onder druk en gaat daar zelfs aan voorbij, door hun ruimte te begrenzen.”
Wet als instrument
Hoe moet een wet bijdragen aan de onafhankelijkheid van inspecties?
“Wij zien het als een instrument dat ons helpt weerstand te bieden in dat spanningsveld met het eigen departement en de politiek. Respect voor elkaars rol en verantwoordelijkheid is belangrijk en een wet kan daarbij ondersteunen. Wat wij als inspecteurs-generaal het liefst in die wet zien, hebben we vorig jaar in een brief aan minister Bruins Slot laten weten. De belangrijkste punten voor ons zijn:
- Ruimte om het eigen werkprogramma te maken, op basis van onze wettelijke taken en risicoanalyses, los van de waan van de dag. En met ruimte om nieuw ontdekte problemen aan te kaarten
- Lumpsum financiering – een eenmalig uitgekeerd bedrag – vanuit het departement waarbij de inspectie zelf de verdeling van het budget over haar activiteiten bepaalt.
- Zelfstandige woordvoering naar buiten, zodat we helder kunnen communiceren over bevindingen en rapporten.
Politieke ontwikkelingen
Welke recente ontwikkelingen brengen ons weer dichterbij de Wet op de Rijksinspecties? En hoe kijkt de Inspectieraad daartegen aan?
“Er zijn twee belangrijke ontwikkelingen. De eerste is het recente rapport vande parlementaire enquêtecommissie aardgaswinning Groningen. Dat rapport ervaren wij als een steun in de rug, omdat het duidelijk aangeeft hoe de bemoeienis van het ministerie het toezicht heeft gehinderd. Daarnaast doet de commissie ook de aanbeveling voor een versterking van de onafhankelijke positie van toezichthouders. Dat is een extra steun voor ons pleidooi.”
“Daarnaast is er de initiatiefnota van Pieter Omtzigt over het versterken van de onafhankelijkheid van rijksinspecties. Qua filosofie sluit die nota aan bij de wensen van de Inspectieraad. Ook hij pleit voor onafhankelijke inspecties. Wel gaat hij op een aantal punten verder dan wij. Hij wil bijvoorbeeld een veel grotere afstand tot ministeries. Terwijl wij een balans willen. Je wilt genoeg afstand hebben om reflectief te kunnen zijn, maar ook dichtbij genoeg bij de minister zitten, zodat die zich eigenaar kan voelen van de problematiek in de buitenwereld die je met toezicht signaleert. En zich dus ook verantwoordelijk kan voelen voor de oplossing daarvan.
Positie van het kabinet
Op de nota van Omtzigt kwam een kabinetsreactie van minister Bruins Slot. Ondersteunt die ook de doelen van de Inspectieraad?
“Grotendeels wel. Op enkele punten zijn we blij dat het kabinet al heel concreet positie kiest. Dan gaat het om het recht om zelf het woord te voeren en de verplichting voor ondertoezichtstaanden om informatie aan te leveren. Het is nu soms moeilijk voor inspecties om aan de door hen opgevraagde informatie te komen. De kabinetsreactie geeft ook een opening voor financiering die in één keer wordt uitgekeerd (lumpsum), zodat er niet door het jaar heen beknibbeld kan worden op je geld. Maar er zijn ook punten die wat ons betreft nog echt aandacht behoeven, zoals de mate waarin ministers iets te zeggen hebben over het werkprogramma van inspecties. Wij vinden dat je daarmee moet oppassen, want dat zet potentieel de hekken open voor veel politieke bemoeienis. Hierdoor kunnen de ruimte voor een deugdelijke risicoweging en de daarbij horende prioriteiten worden weggenomen”
“Wees nou blij dat duizenden mensen in het veld de ogen en oren van het ministerie kunnen zijn.”
“Opvallend vind ik dat in de voorbereiding op deze kabinetsreactie wel erg veel aandacht ging naar de risico’s van onafhankelijk toezicht voor de ministeriële verantwoordelijkheid en dan vooral voor de bevoegdheden om sturing te geven aan rijksinspecties. Ik miste daarin wat die onafhankelijkheid de minister juist te bieden heeft. Dat inspecties voor de minister onverwachte geluiden op kunnen halen. Ik denk: wees nou blij dat er naast al die ambtenaren in die torens in Den Haag ook duizenden mensen van inspecties rondlopen in bedrijven, scholen en zorgstellingen. Dat zijn ook de ogen en de oren van minister. Zie dat als een verrijking.”
Het blijft spannend
Wat zijn de vervolgstappen richting een wet en wat verwacht de Inspectieraad hiervan?
“Wij verwachten dat het rapport aardgaswinning en Omtzigts initiatiefnota van invloed gaan zijn op dat wetsontwerp. Of dat dan helemaal in lijn is met de wensen van de Inspectieraad durf ik niet te zeggen. Dat hangt af van de behandeling van het enquêterapport en de kabinetsreactie op de initiatiefnota van Omtzigt in de Tweede Kamer en dat gaat de komende paar maanden gebeuren. De planning voor de wet is nu zo dat het concept wetsvoorstel de laatste week van januari 2024 naar de Raad van State wordt verstuurd.”
“Na toetsing door de Raad van State gaat het wetsvoorstel voor behandeling naar de Tweede en Eerste Kamer. Hopelijk vraagt dat niet te veel tijd, zodat de wet nog in deze kabinetsperiode kan worden ingevoerd. Dat is ook zeker de ambitie van minister Bruins Slot.”
Dit is de Inspectieraad
De Inspectieraad is een samenwerkingsverband van rijksinspecties. De inspecteurs-generaal van alle elf rijksinspecties hebben zitting in de raad. Daarnaast zijn de Autoriteit Nucleaire Veiligheid en Stralingsbescherming, de Inspecteur Generaal der Krijgsmacht en de Nederlandse Emissieautoriteit geassocieerde leden. De raad komt maandelijks bijeen en heeft als doel om toezicht continu te versterken en te verbeteren.
