Tot 2015 werkten bij de DCMR Milieudienst Rijnmond alleen boa’s met een gecombineerde functie. Zij waren verantwoordelijk voor inspecties én strafrechtelijke handhaving. Dit werkte niet optimaal. Daarom zijn de taken sinds vier jaar gescheiden: toezichthouders zijn verantwoordelijk voor inspecties, boa’s houden zich fulltime bezig met handhaving. De scheiding werpt inmiddels zijn vruchten af.
De omgevingsdienst DCMR treedt namens een gemeente- of provinciebestuur in de regio Rijnmond op tegen bedrijven die in strijd handelen met milieuregels. Boa’s uit het DCMR-team waren ook toezichthouder en daarom verantwoordelijk voor zowel bestuursrechtelijke als strafrechtelijke handhaving. Maar deze combinatie van taken zorgde voor een versnippering aan kennis en vaardigheid onder boa’s. De ene boa was zestig procent van zijn tijd met strafrecht bezig. De ander maar dertig. Het lag er maar net aan hoe belangrijk zijn of haar leidinggevende strafrecht vond. Ook de Landelijke Handhavingstrategie (LHS) speelde een rol bij de keuze voor fulltime boa’s. De LHS stelt eisen aan bestuurs- als strafrechtelijke handhaving, om zo de landelijke uniformiteit te waarborgen. De versnippering maakte het lastig om aan deze eisen te voldoen. Vooral de strafrechtelijke kant verdiende extra aandacht, vond de DCMR.
Een passende interventie
De Landelijke Handhavingstrategie (LHS) uit 2014 had als doel landelijk één lijn te brengen in hoe omgevingsdiensten reageren op bevindingen. De uitwerking van die strategie leidde tot een interventiematrix, waarin het gedrag van de overtreder – van goedwillend tot bewust en structureel – in verhouding staat tot de mogelijke gevolgen van de overtreding. De ernst van de overtreding bepaalt of de situatie bestuurlijk, strafrechtelijk of beide vormen van handhaving vereist.
De aanpak
Om meer focus aan te brengen in het toezicht liggen de inspectietaken daarom sinds 2015 bij de toezichthouders. Zij gaan op meldingen af en bekijken of bedrijven aan de regels voldoen. Is dat niet het geval, dan kunnen zij bestuursrechtelijk handhaven, bijvoorbeeld door middel van een dwangsom. Is er, overeenkomstig de geldende LHS, sprake van strafbare feiten, dan schakelen zij een boa in. Die stelt vervolgens een strafrechtelijk onderzoek in en maakt eventueel proces-verbaal op dat ter behandeling naar het Openbaar Ministerie gaat.
De voordelen
“Verdeling van de taken zorgt voor een onderscheid tussen ons bestuurs- en strafrechtelijk optreden”, vertelt René Klouwens, teamleider Opsporing bij de DCMR. “Zowel voor onszelf als voor de ondertoezichtstaanden. We merken dat duidelijker is wie wat doet en wie waar verstand van heeft. Kennis over strafrecht was versnipperd binnen de organisatie. Nu zijn onze boa’s degenen die uitgebreide kennis van strafrecht hebben. Toezichthouders, juristen en boa’s zitten overigens dicht bij elkaar in het gebouw, omdat ze continu met elkaar te maken hebben. Zo steken ze ook wat van de ander op.”
“Nadat de taken gescheiden werden, konden zowel boa’s als toezichthouders zich meer focussen op specifieke taken, waardoor hun expertise groeide.”
Nadat de taken gescheiden werden, konden zowel boa’s als toezichthouders zich meer focussen op specifieke taken, waardoor hun expertise groeide. Boa’s verdiepten zich extra in strafrechtelijk handhaven en toezichthouders werkten aan betere verslagen van hun inspecties. Klouwens: “Die verslagen moeten volledig zijn en alle feiten moeten kloppen. Voor een strafrechtelijk proces, maar de verslagen vormen ook de basis voor een bestuursrechtelijke sanctie, zoals een dwangsom Hoe vaker onze toezichthouders zo’n verslag maken, hoe beter het wordt.”
De stap van parttime naar fulltime boa’s gaf een kwaliteitsimpuls aan de organisatie. Maar ook de boa’s zelf vinden meer focus in hun werk een prettige ontwikkeling. “Ze werken vaak aan complexe dossiers. Voor hen is het fijn als ze zich alleen daarop hoeven te richten”, geeft Klouwens aan. “Boa’s van andere omgevingsdiensten vertellen me regelmatig dat ze worstelen met de dubbele taak van toezichthouder en handhaver. Zo was dat een aantal jaar terug bij ons ook. Voor sommige omgevingsdiensten werkt die dubbele functie misschien wel, maar ik ben blij dat wij voor de gescheiden aanpak hebben gekozen.”
De nadelen
De boa’s werken nu als aparte groep. De kwaliteit van het strafrechtelijke onderzoek neemt hierdoor toe, maar het risico is dat de groep zich te veel afzondert. “Ze moeten geen ‘sectie stiekem’ worden. Dat is niet goed voor de boa’s zelf, maar ook niet voor de kwaliteit van het toezicht. Daarom gaan de boa’s regelmatig met toezichthouders mee op inspectie.”
“Ze moeten geen ‘sectie stiekem’ worden.”
In de vorige situatie hadden boa’s weinig tijd om diepgaande onderzoeken te verrichten. De tijd díe er aan strafrecht kon worden besteed, ging op aan de gebruikelijke zaken. “We merken dat daar helaas niet heel veel aan is veranderd”, geeft Klouwens aan. “Ze zijn eigenlijk slachtoffer van hun eigen succes. Deze methode werkt zo goed dat ze meer zaken kunnen oppakken. Maar daardoor is er nog steeds amper tijd voor bredere signalen. De toezichthouders vinden bijvoorbeeld weleens opgeslagen lachgas in deze regio zonder dat daar een vergunning voor is. Nu beboeten of vervolgen we dan de eigenaar van de loods. Maar het liefst brengen boa’s de loodsen in deze regio beter in kaart. Waar komt dit nu vaak voor? Wie zijn de spelers in de markt? Daar is helaas geen tijd voor. Daar staat dus wel tegenover dat we meer strafrechtelijke zaken afhandelen.”
De conclusie
De DCMR is de enige omgevingsdienst in Nederland die op deze manier werkt. Het is haar invulling van de LHS, maar dat wil niet zeggen dat het de enige juiste aanpak is. Klouwens: “Daarentegen hebben de omgevingsdiensten in Nederland zich geconformeerd aan de LHS. Dat betekent dus ook een serieuze inzet op het gebied van strafrecht. Het is zaak gemeenten en provincie, waar de omgevingsdiensten voor werken, daarvan te overtuigen.”
Voor de DCMR biedt de gescheiden aanpak meer voor- dan nadelen. Toch zijn er ook aandachtspunten, geeft Klouwens aan. “Toezichthouders en boa’s moeten geen drempel voelen om bij elkaar binnen te lopen. Daarom blijven we de opendeurencultuur stimuleren. Daarnaast moet iedereen erop toezien dat alle processen goed op elkaar aansluiten. Dat geldt voor handhavingstrajecten maar ook voor parallel lopende procedures op het gebied van vergunningverlening.”
“Een milieuprobleem los je niet alleen op door fulltime boa’s in te zetten. Als organisatie hebben we daar een hele gereedschapskist voor.”
Of de DCMR nu effectiever werkt? Dat vindt Klouwens een lastig te beantwoorden vraag. “Een milieuprobleem los je niet alleen op door fulltime boa’s in te zetten. Als organisatie hebben we daar een hele gereedschapskist voor: bestuursrecht, strafrecht, voorlichting, gedragsinterventies, maar ook het gesprek aangaan met bedrijven. Welk middel het probleem uiteindelijk oplost, maakt niet uit en is vaak ook moeilijk meetbaar. We weten wel zeker dat juist het samenspel van onze sancties leidt tot betere naleving van milieueisen.”
