Wat zijn de belangrijkste trends en waar moet een inspectie op inhaken? Een zogenaamde ‘Staat van’ brengt dit in kaart. Nog lang niet alle inspecties gebruiken dit rapportagemiddel. Toch gelooft strategisch onderwijsinspecteur en hoogleraar Inge de Wolf dat het onmisbaar is voor goed toezicht. Ze stelt dat een ‘Staat van’ élke inspectie krachtiger maakt, zoals die dat al doet bij de Onderwijsinspectie.
In 1817 bracht de Onderwijsinspectie de allereerste ‘Staat van het Onderwijs’ uit. In de twee eeuwen die volgden, bracht het jaarlijkse rapport de ontwikkelingen en trends in het onderwijs in kaart. De makers, een groep nieuwsgierige inspecteurs en enkele onderzoekers, baseren zich op wat ze tegenkomen tijdens hun werk in het veld. Dat maakt de inspectie tot dé partij om een zo compleet mogelijk beeld te schetsen van de staat van het onderwijs. Dat gebeurde naar De Wolfs weten nooit eerder op zo’n onafhankelijke manier als nu. “Zo is er een periode geweest dat de ‘Staat van’ werd geschreven in een vleugel op het ministerie”, lacht zij. “Dat deed de onafhankelijkheid ervan vast geen goed.”
Inmiddels gaat het er wel anders aan toe: de makers van het rapport werken onafhankelijk van het veld en de beleidsmakers. De publicatie zorgt regelmatig voor ophef én belangrijke veranderingen in toezicht, beleid en het onderwijs zelf. En juist dat is een reden waarom elke inspectie baat heeft bij een ‘Staat van’, vindt De Wolf. De Staat van het Onderwijs zorgt regelmatig voor ophef én belangrijke veranderingen in toezicht, beleid en het onderwijs zelf.
Echte trends boven tafel
Een ‘Staat van’ geeft een inspectie de mogelijkheid om trends te signaleren. De Wolf: “Het rapport draait om wat inspecteurs tegenkomen in het onderwijs.” En dat levert ook echt nieuwe inzichten op. Zo kwam drie jaar geleden naar boven dat de ongelijkheid in het onderwijs oploopt. Er bleken groeiende verschillen tussen leerlingen van hoger en van lager opgeleide ouders. “Deze bevinding kwam van inspecteurs die op scholen rondliepen en dit waarnamen. Aanvullend onderzoek bevestigde die bevinding”, vertelt De Wolf. “Dat nieuws sloeg in als een bom. In Nederland hebben we toch het idee dat we het meest gelijke land ter wereld zijn. Het leverde veel weerstand op van zowel beleidsmakers als het onderwijs zelf. Zij beschouwden de uitkomst als kritiek op hun werk.”
“Ik weet zeker dat wij zonder een geheel onafhankelijke ‘Staat van’ de ongelijkheid in het onderwijs niet op de agenda hadden kunnen zetten”, stelt De Wolf. “Dat we dat wél konden, heeft grote invloed op de kwaliteit van het onderwijs. We weten nu door ons onderzoek dat ongelijkheid in het onderwijs een van de belangrijkste ontwikkelingen is van de afgelopen jaren. Een ontwikkeling die beleidsmakers, het onderwijs en ook wij als inspectie nu proberen tegen te gaan.”
Ministerie aan de zijlijn
Inspecties die een ‘Staat van’ maken, moeten wel rekening houden met mogelijke beïnvloeding. “In een ideale wereld wordt een ‘Staat van’ niet als kritiek opgevat, maar als een manier om beleid en het eigen werkveld te verbeteren”, stelt De Wolf. “Maar in de praktijk gaat het anders. Toen ik 7,5 jaar geleden betrokken raakte bij de ‘Staat van’, was het bijvoorbeeld gewoon dat de minister commentaar leverde op de ongepubliceerde versie. Er werd raar opgekeken toen ik aangaf dat wij niks met dat commentaar zouden doen. Om dat soort situaties nu te voorkomen, zorgen we dat er kort voordat de ‘Staat van’ bij de drukker is, alleen nog een feitencheck plaatsvindt. Het is niet de bedoeling dat het ministerie invloed uitoefent op de tekst.”
“Om beïnvloeding te voorkomen, is er alleen een feitencheck kort voordat de ‘Staat van’ bij de drukker is.”
De Wolf erkent dat het niet voor elke inspectie zo makkelijk is om onafhankelijk van het departement te werken. “Wat dat betreft hebben wij als Onderwijsinspectie een bevoorrechte positie. We zitten niet alleen fysiek ergens anders, namelijk in Utrecht, maar er is ook een stevige wettelijke basis voor onze onafhankelijkheid. Want binnen de Wet op het onderwijstoezicht is onafhankelijk toezicht gewaarborgd. Daarnaast hebben wij een inspecteur-generaal die sterk in haar schoenen staat en bereid is te vechten voor de onafhankelijkheid van het rapport. Dat is een absolute voorwaarde. Willen andere inspecties een ‘Staat van’ maken die impact heeft, dan moeten ze eenzelfde soort onafhankelijke positie van hun departement zien te krijgen.”
Hand in eigen boezem
Maar ook het maakproces bepaalt hoe onafhankelijk de ‘Staat van’ is. “We doen een stevig beroep op de wetenschap”, vertelt De Wolf. “Wetenschappers van buiten onze organisatie lezen onze stukken mee. Bovendien is er een wetenschappelijke commissie die vanaf het begin meedenkt. Zij proberen gaten te schieten in wat wij schrijven. Voor andere inspecties die dit op poten willen zetten: alle wetenschappers die wij hiervoor hebben benaderd, waren ontzettend enthousiast. Tot slot maken we alles openbaar bij het verschijnen van de Staat van het Onderwijs. Van alle data en onderliggende rapporten tot de manier waarop we onze analyses hebben uitgevoerd. Dat heeft twee voordelen. Het verhoogt de kwaliteit, want je weet dat er veel mensen meekijken, dus je gegevens moeten controleerbaar zijn. Daarnaast gaan meer mensen met de bevindingen aan de slag. Dat vergroot ook nog eens de impact van de bevindingen.”
Een ‘Staat van’ is pas echt onafhankelijk en heeft gezag als het ook toezicht ter discussie durft te stellen.”
Naast de onafhankelijke positie en de wetenschappelijke aanpak is er nog een derde factor die bepaalt hoe onafhankelijk een ‘Staat van’ is. Een toezichthouder moet namelijk ook bereid zijn de eigen rol in kaart te brengen. En daarna de hand in eigen boezem durven steken. De Wolf: “Een ‘Staat van’ is pas echt onafhankelijk en heeft gezag als het ook toezicht ter discussie durft te stellen. Als toezichthouder ben je natuurlijk net zo goed een speler in het veld waar je toezicht op houdt. Als je wilt dat de feiten de boventoon voeren, moet je ook je eigen belangen ter discussie stellen.”
Gericht aan het veld
Voldoe je aan alle genoemde voorwaarden, dan maak je als inspectie een sterke ‘Staat van’, waarvan de impact nog eens verder versterkt kan worden door de ontvangers ervan: het veld. “We kiezen er bewust voor om de ‘Staat van’ te adresseren aan verschillende doelgroepen in het onderwijs. Aan de leerling, de leraar, de student, de schooldirecteur. We organiseren daarom tegelijk met het verschijnen van de ‘Staat van’ ook een groot congres. Daar presenteren we het rapport en gaan we met spelers uit het onderwijs in gesprek. Met het congres geven we aan dat zij ook recht hebben op kennis over de ontwikkelingen in hun veld, en dat zij er zelf mee aan de slag kunnen.”
De ‘Staat van’ adresseren aan het onderwijs heeft nog een ander voordeel: dit maakt het onderwijs tot een inhoudelijke gesprekspartner. De Wolf: “Dat komt ook doordat we vooraf partijen uit het veld informeren over de uitkomsten van de ‘Staat van’. Hierdoor hebben organisaties tijd om na te denken over wat ze met die resultaten gaan doen. Ze gebruiken vervolgens de uitkomsten van het rapport om hun eigen ideeën over de verbeteringen in het onderwijs te presenteren. Zo ontstaat een vliegwieleffect waarmee de impact van de ‘Staat van’ alleen maar groter wordt.”
“Inspecties hebben de tijdgeest mee: meer dan ooit is er behoefte aan de feiten.”
Behoefte aan de feiten
Als een inspectie nog steeds niet overtuigd is om een ‘Staat van’ te maken, verwijst De Wolf die naar Harvard-hoogleraar Malcolm Sparrow. Deze autoriteit op het gebied van toezicht maant toezichthouders om de problemen van hun veld te analyseren. Ze vult aan: “Ook de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid pleitte een paar jaar geleden voor meer onafhankelijke én reflectieve rapportages van toezichthouders. Bovendien leven we in een tijd van nepnieuws, wat je alleen met feiten kan bestrijden. In die zin hebben inspecties de tijdgeest mee: meer dan ooit is er behoefte aan de feiten.”
Inge de Wolf sprak over De Staat van het Onderwijs en onafhankelijkheid op het Vide Jaarcongres. Tijdens deze bijeenkomst van de beroepsvereniging voor toezichthouders, handhavers, inspecteurs en evaluatoren stond onafhankelijkheid centraal.
