Voor goed toezicht op milieu en leefbaarheid moet er flink wat veranderen bij de 29 omgevingsdiensten in Nederland. Dat concludeerde de commissie Van Aartsen ruim twee jaar geleden en deed daarbij tien aanbevelingen. Die aanbevelingen brengt het Interbestuurlijk programma Versterking VTH-stelsel nu in de praktijk. Hier staan het IBP VTH én omgevingsdiensten nu.
Hoe om te gaan met PFAS, omgevingsvergunningen voor windmolens of een situatie zoals die bij Tata Steel? Het zijn maar een paar voorbeelden van vraagstukken waarbij omgevingsdiensten een belangrijke rol spelen. Zij zijn namelijk verantwoordelijk voor vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH). Hiermee bewaken zij in opdracht van provincies en gemeenten de leefbaarheid en ons milieu. De commissie Van Aartsen stelde twee jaar geleden dat omgevingsdiensten die taken niet goed genoeg kunnen vervullen. Als antwoord daarop werd het Interbestuurlijk programma Versterking VTH-stelsel opgericht.
Het Interbestuurlijk programma Versterking VTH-stelsel (IBP VTH)
De werkgroep voor het IBP VTH bestaat uit zeven partners:
- Drie ministeries: Justitie en Veiligheid, Infrastructuur en Waterstaat, Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties
- Vereniging Nederlandse Gemeenten (VNG)
- Omgevingsdienst NL
- Unie van Waterschappen
- Interprovinciaal Overleg
Daarnaast zijn er meer dan honderd deelnemers – vanuit onder andere de Inspectie Leefomgeving en Transport, de politie, Rijkswaterstaat en het OM.
Samen hebben ze de aanbevelingen van Van Aartsen vertaald naar zes pijlers die ze tussen augustus 2022 en september 2024 invullen:
- Robuuste omgevingsdiensten en financiering
- Bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving en vervolging
- Informatievoorziening
- Kennisinfrastructuur
- Onafhankelijke uitvoering van toezicht en handhaving
- Monitoring kwaliteit milieutoezicht
Zes criteria voor robuustheid
De eerste grote stap naar robuuste omgevingsdiensten en financiering is gezet. De werkgroep IBP VTH kwam eind juni met zes criteria voor een robuuste omgevingsdienst – een invulling van de eerste pijler van hun programma. “Het gaat om een ondergrens”, zegt Magdeleen Sturm, directeur van het IBP VTH.
De zes criteria voor omgevingsdiensten zijn kort samengevat dat ze:
- een bepaalde minimale omvang hebben;
- werken volgens de kwaliteitscriteria voor VTH;
- inzetten op innovatie met daarbij een innovatieagenda en bijpassend budget;
- een financiële buffer hebben;
- informatiegestuurd werken;
- aansluiten bij de identiteit van hun werkgebied.”
De omgevingsdiensten hebben tot het najaar van 2023 de tijd om te onderbouwen of ze robuust zijn. En zo niet, om met een plan van aanpak te komen om dat uiterlijk in april 2026 wél te zijn.
Grotere omgevingsdiensten
Bij veel omgevingsdiensten moet het nodige veranderen om aan de criteria te voldoen. Zo zal naar verwachting een aantal omgevingsdiensten alleen door fusie de minimale omvang kunnen bereiken. De twee omgevingsdiensten op de Veluwe besloten daarom al op 10 juli om samen verder te gaan. “Het is aan de besturen van de omgevingsdiensten om te bepalen hoe ze robuust willen worden. Ze kunnen daarin zelf keuzes maken. Mijn inschatting is dat die gesprekken over fusie op nog meer plekken gevoerd gaan worden”, stelt Sturm. “Tegelijkertijd wil bijvoorbeeld RUD Zeeland juist niet fuseren, omdat de schaal van Zeeland echt past bij de identiteit van het werkgebied. De Zeeuwse gemeenten en de provincie willen tot een robuuste dienst komen. Een flinke uitdaging.”
“Niemand die een blanco kaart intekent, komt op 29 omgevingsdiensten uit.”
Sturm ziet bij kleinere omgevingsdiensten ook de angst om te groot te worden. Hans Douw, lid van de werkgroep, bevestigt dat beeld: “Veel bestuurders van gemeenten wensen zoveel mogelijk nabijheid van hun omgevingsdienst, uit angst dat die anders specifieke lokale problemen uit het oog verliezen. Tegelijkertijd merken we in de werkgroep dat niemand vindt dat Nederland gebaat is bij 29 verschillende diensten. Als je mensen op een blanco kaart van Nederland een logische verdeling van diensten laat tekenen, komt niemand op zoveel diensten uit.”
Financiering met impact
Voor veel diensten is het verder een uitdaging om de financiering op orde te krijgen. Sturm: “Nu hebben ze vaak met output-financiering te maken vanuit gemeenten en de provincie. Dit houdt in dat de financiering direct verbonden is aan bijvoorbeeld het aantal controles dat ze doen. Dat beperkt de mogelijkheden van omgevingsdiensten om keuzes te maken die passen bij de risico’s in een regio. Wij willen naar een vorm van financiering die omgevingsdiensten helpt om aantoonbaar maatschappelijke impact hebben, juist op problemen die in de regio spelen.”
“De criteria helpen bestuurders om het gesprek te voeren over een sterker VTH-stelsel en hun omgevingsdienst.”
Douw voegt toe: “We merken dat de gemeente een ingewikkelde bestuurslaag is om hierover te onderhandelen. Er zijn veel verschillende soorten gemeenten en soms zitten ze financieel complex in elkaar. Als omgevingsdienst moet je echt je best doen om je toegevoegde waarde aannemelijk te maken. Ik hoor van directeuren van omgevingsdiensten dat de criteria van onze werkgroep een belangrijk middel zijn geworden om dit te doen. Hiermee kunnen ze de regio in en het gesprek aangaan met bestuurders.”
Gericht op vernieuwing
Ook zullen veel omgevingsdiensten veel meer datagedreven moeten gaan werken en daar budget aan moeten verbinden. “Data zijn noodzakelijk om beter te begrijpen wat er speelt in het milieu en wat er nodig is qua werk en mensen om de leefbaarheid te verbeteren”, vertelt Douw. “Ook innovatie moet met een agenda en extra budget worden aangejaagd. Innovatie past bij de nieuwe functie van omgevingsdiensten; die onder pijler 4 van het IBP VTH uitgroeien tot een kenniscentrum met adviestaak. Ik merk in gesprekken met collega’s dat omgevingsdiensten heel graag zo’n rol willen spelen.”
“Voor robuuste omgevingsdiensten is ook ander opdrachtgeverschap vanuit gemeenten en provincies nodig.”
Sturm: “De eerlijkheid gebiedt wel te stellen dat besturen van omgevingsdiensten – die bestaan uit leden van gemeenten – hier juist niet overal enthousiast op reageren. Op sommige plekken is zo’n kalender voor innovatie en het bijbehorende budget er al, maar veel besturen hebben toch nog een klassieke uitvoeringsdienst voor ogen. Zij gaan ervanuit dat beleid en innovatie aan de kant van de gemeente en provincie gebeuren. Maar dat is niet zo, de kennis om te kunnen innoveren zit inmiddels echt bij de omgevingsdiensten.”
Blik op de toekomst
Een robuuste omgevingsdienst is onmisbaar in een steeds ingewikkelder speelveld, zeker met de komst van de Omgevingswet. “Dat gegeven is een belangrijk onderdeel van het gesprek dat je voert over de robuustheidscriteria”, legt Sturm uit. “Dan gaat het erover hoe je kijkt naar de opgaven waarvoor een omgevingsdienst staat. Afhankelijk van de regio zijn dit bijvoorbeeld PFAS, mest of stikstof. Als je weet welke rol de omgevingsdienst moet spelen in zo’n vraagstuk, kun je ook een ander gesprek voeren met partners als het waterschap of de GGD. Dat omgevingsdiensten zo naar de toekomst moeten kijken en zichzelf ook meer als kenniscentrum en adviseur moeten zien, begint nu echt door te dringen.”
Belangrijke rol voor bestuurders
In tegenstelling tot de directeuren van omgevingsdiensten zijn bestuurders van de diensten bij gemeenten en provincies ook op dit vlak vaak nog niet overtuigd. Sturm: “Voor robuuste omgevingsdiensten is óók ander opdrachtgeverschap en eigenaarschap van gemeenten en provincies nodig. Zo is het noodzakelijk dat zij milieueffecten en -doelen specificeren. Nu is dat op veel plekken nog niet het geval. Ook ontbreekt het bij bestuurders aan visie over hoe vergunningverlening kan bijdragen aan het faciliteren van bijvoorbeeld duurzame energieprojecten en innovatieve circulaire initiatieven zoals afvalhergebruik. Vanuit het IBP VTH proberen we dat duidelijk te maken.”
De gestage voortgang bij omgevingsdiensten maakt Douw hoopvol: “Nog maar twee jaar geleden lag er alleen het rapport van Van Aartsen. En nu zijn omgevingsdiensten al veel aan het veranderen. Ook beginnen bestuurders bij gemeenten langzaam te wennen aan het idee van een robuuste omgevingsdienst en hun eigen rol daarvoor. Ik zie nu wel echt beweging.”
