Nederlandse toezichthouders wachten nog te vaak af tot nieuwe Europese regelgeving een feit is en op hun nationale bordje belandt. En Europese besluitvormers denken op hun beurt te weinig aan de praktische uitvoerbaarheid van regels. Dat vindt Esther Versluis, hoogleraar European Regulatory Governance. Ze gaat in op de voor- en nadelen van Europese regelgeving en heeft adviezen voor Nederlandse toezichthouders.
Op sommige gebieden is het inmiddels bijna ondenkbaar om níet samen te werken op Europees niveau, bijvoorbeeld rondom medicijnen en productveiligheid. Doordat er binnen Europa geen grenzen meer zijn, heeft het geen zin om in één land een bepaald product of medicijn te verbieden als omringende landen dat wél toestaan. Europese afspraken zijn dan onmisbaar.
Vaak is Europees beleid bedoeld om uniformiteit te creëren in regelgeving tussen lidstaten. Maar dat lukt niet altijd goed. Als de EU besluit dat de CO2-uitstoot van vrachtwagens in Europa met 30% omlaag moet, weet iedere lidstaat wat de bedoeling is. Maar soms is een nieuwe beleidsregel multi-interpretabel. Bijvoorbeeld wanneer een bepaalde industrietak ‘de best beschikbare technologie’ moet gebruiken. De interpretatie hiervan verschilt per lidstaat, waardoor uniformiteit tussen landen juist ontbreekt.
Van beleid naar praktijk
“Ook ‘Europa’ zelf merkt dat er weliswaar op papier vaak één Europees beleid is, maar dat de praktijk soms weerbarstiger is”, vertelt Esther Versluis. Zij is hoogleraar European Regulatory Governance aan de Universiteit van Maastricht en schreef haar proefschrift over hoe Europees beleid in de praktijk wordt gebracht. “De Europese Commissie probeert steeds meer grip te krijgen op hoe Europees beleid in de lidstaten precies geïmplementeerd wordt.”
“Lidstaten zijn officieel nog steeds verantwoordelijk om Europees beleid toe te passen, maar er lijkt een trend te zijn van meer supranationale betrokkenheid hierbij.”
Dat doet zij door Europese agentschappen en netwerken op te richten waarmee ze invloed uitoefent op wat er in de verschillende lidstaten gebeurt op het gebied van toezicht en naleving. “Het Europees Agentschap voor maritieme veiligheid is bijvoorbeeld speciaal opgericht vanwege problemen met de implementatie van regelgeving op het gebied van veiligheid, beveiliging en vervuiling van de scheepvaart.”
Ook de financiële crisis heeft bijgedragen aan deze trend. In 2012 is de Europese Autoriteit voor effecten en markten (ESMA) opgezet. Deze organisatie is een van de vier instellingen die toezicht houden op de financiële markten van Europese Lidstaten. Zij werken samen met nationale toezichthouders. “Lidstaten zijn officieel nog steeds verantwoordelijk om Europees beleid toe te passen, maar er lijkt een trend te zijn van meer supranationale betrokkenheid hierbij.”
Voor- en nadelen
Meer Europese ‘bemoeienis’ met de uitvoering van EU-beleid: is dat een zegen of juist een vloek? Versluis: “Het grote voordeel is dat je van elkaar kunt leren. Je probeert het allemaal op je eigen manier, maar je hebt vaak dezelfde doelen. Dus loop je ook tegen dezelfde problemen aan. Daarnaast kun je middelen delen. Er zijn bijvoorbeeld soms dure testen nodig om aan te tonen of een product veilig is. Als je goed samenwerkt, kun je die lasten verdelen.”
Maar er zijn ook nadelen. “Er is bijvoorbeeld minder ruimte voor de lokale context van een land of regio. Tradities en bepaalde manieren van werken kunnen erdoor onder druk komen te staan. Dat is ook niet heel gek. Europese regels zijn in alle gevallen een compromis, je deelt de regels met – nu nog – 27 andere lidstaten. Dan komt het nooit helemaal overeen met hoe je het daarvoor gewend was te doen. Daarnaast halen lidstaten lang niet allemaal evenveel kennis uit zo’n samenwerking. Als een land Europese regelgeving op een bepaald gebied al volledig geïmplementeerd heeft, kan samenwerken met andere landen vooral neerkomen op onderwijzen. Dan haalt dat land er zelf niet zo veel uit.”
“We reageren soms te laat, waardoor we de nieuwe regelgeving ook niet meer mede kunnen vormgeven.”
Laat je niet verrassen
Versluis vindt het opvallend dat Nederland, ondanks de toenemende invloed van Europa, zich af en toe nog laat verrassen door nieuwe regelgeving. “Hoewel we op bepaalde terreinen juist vooroplopen, hebben we soms juist nog te weinig zicht op wat er in Brussel gebeurt en wat daarvan de impact is op nationaal niveau. We reageren bijvoorbeeld te laat, waardoor we de nieuwe regelgeving ook niet meer mede kunnen vormgeven. Uitzonderingen daargelaten denk ik dat toezichthouders zich actiever kunnen bezighouden met wat er op een hoger niveau besloten wordt. Zo vermijd je dat je voor verrassingen komt te staan die je dagelijkse werkpraktijk beïnvloeden.”
“In Brussel struikel je over de lobbyorganisaties, maar toezichthouders trekken internationaal gezien amper gezamenlijk op. Waarom niet?”
Lobby en trek samen op
Het devies voor toezichthouders is dus om goed op te letten en zich actief met Europese regelgeving te bemoeien. Maar wat is daarin de beste tactiek? In je eentje bereik je tussen 27 andere belanghebbende landen immers niet zoveel.
“Daarom kun je het best een ‘bondje’ smeden”, vindt Versluis. “Zoek naar landen die er ongeveer hetzelfde in staan. Landen waarbij de aanpak of de problemen vergelijkbaar zijn. En creëer daarmee een netwerk. Je staat sterker als je met meer bent. Zo’n samenwerking kan altijd handig zijn. Regels maken leidt per definitie tot problemen in de uitvoering. Of het nu grote of kleine problemen zijn, ze ontstaan altijd. Hoe meer gelijkgestemden je naast je hebt staan, hoe beter je ervoor kunt zorgen dat het nieuwe beleid uitvoerbaar is voor jou als toezichthouder. In Brussel struikel je over de lobbyorganisaties, maar toezichthouders trekken internationaal gezien amper gezamenlijk op. Waarom niet?”
Blijf nog even hangen
Brussel is vlakbij. Een ideale afstand om je zo vaak mogelijk te laten gelden, aldus Versluis. “In het formele, maar ook in het informele Europese circuit. Formeel werken toezichthouders al veel samen. Maar juist de informele overleggen leiden vaak tot de meest concrete inzichten. Toch gebeurt dat nog niet heel vaak. Ik ben van mening dat als ze er op tijd bij zijn, goede partners hebben en ook hun gezicht laten zien in het informele circuit, dat Nederlandse toezichthouders in Europa nog een hoop kunnen winnen.”
