Hoe voorkomen we een tweede toeslagenaffaire? Of anders gezegd: hoe treffen we in het nieuwe toeslagenstelsel de juiste balans tussen fraudebestrijding en dienstverlening? Een gesprek met Stan Basten, plaatsvervangend directeur Strategie, Recht & Beleid bij het directoraat-generaal Toeslagen. “We gaan veel terugbrengen van wat eerder bewust geschrapt was.”
Fraude en discriminatie. Onderzoek en onthullingen. Schuld en boete. De ‘toeslagenaffaire’ is hét politieke schandaal van deze tijd. Alom opgevoerd als schoolvoorbeeld van ‘institutionele vernedering’ en een afstandelijke overheid. Tienduizenden ouders kwamen in grote financiële problemen tijdens een strenge fraudejacht door de Belastingdienst. Bewindslieden sneuvelden, het kabinet trad af. En dus rees de vraag: hoe kon het zo misgaan?
“Ik was verbaasd over hoe ingewikkeld het toeslagenstelsel in elkaar zat.”
Over die vraag heeft Stan Basten veel nagedacht. Maar in zijn functie houdt hij zich vooral bezig met de vervolgvraag: wat moet er gebeuren om dit in de toekomst te voorkomen? Bij het directoraat Toeslagen is hij sinds 1 januari 2021 plaatsvervangend directeur Strategie, Recht & Beleid. Hij vormt in die rol de schakel tussen beleidsmakers en de uitvoering.
Hoe kijkt u terug op deze affaire?
“Mijn eigen geschiedenis met het toeslagenstelsel is vooral een persoonlijke, namelijk als vader van een zoon die in 2005 geboren werd. Ik ontving in de jaren erna toeslag voor gastouderopvang – door mijn moeder en zus – en voor reguliere opvang. Het bleek een hoop gedoe om dit allemaal volgens de regels te organiseren. Ik was verbaasd over hoe ingewikkeld het toeslagenstelsel in elkaar zat. Hoeveel papierwerk het kostte en aan welke steeds strengere voorwaarden je moest voldoen. Het was ook op afstand zichtbaar dat dit stelsel veel van burgers vraagt – té veel, zoals we hebben gezien.”
Waarom was dit het geval?
“Het stelsel was ontworpen op basis van het beeld van zelfredzame burgers. Die zelf wijzigingen doorgeven, alles goed op orde hebben en de juiste inschattingen kunnen maken. Nu denken we daar anders over. We zijn realistischer geworden over het doenvermogen van mensen. Maar het is dus goed om te beseffen dat dit toeslagenstelsel bewust grofmazig was ontworpen, met zo min mogelijk maatwerk of afwijkingen. Het moest efficiënt zijn en weinig geld kosten. Dat werd bereikt dankzij een verregaande automatisering van de besluitvorming voor de toe- en afwijzing van aanvragen, en met strakke werkinstructies voor alles wat nog handmatig moest gebeuren. Hierdoor zijn er blinde vlekken ontstaan. Vooral voor hoe het mis ging bij kwetsbare groepen en uiteindelijk bij tienduizenden Nederlanders.”
Hoe kan het dat de omvang hiervan niet eerder is opgemerkt?
“Een grote boosdoener was een jarenlang tekortschietende informatiehuishouding. Over wat burgers precies wel en niet hadden aangeleverd. Over de onderbouwing van besluitvorming – bijvoorbeeld tot stopzetting van een toeslag. En over de signalen van fraude en de handhaving daarop. Om nog maar te zwijgen over de onvoldoende waarborgen en controles rondom het gebruik van de persoonsgegevens. In 2011 kwam er enige verbetering dankzij een nieuw softwaresysteem waarin medewerkers meer konden en moesten vastleggen. Maar het bleef onvoldoende.”
Welke rol speelden de ambtenaren hierin?
“Omdat er zoveel automatische besluitvorming plaatsvond, werden medewerkers ook op competenties voor die administratieve afhandeling geworven. Onder wie ook veel uitzendkrachten. Hun taak was – kort door de bocht – om af te vinken of iemand aan alle voorwaarden voldeed. Er was te weinig ruimte voor maatwerk in bijzondere situaties. Burgers konden een bezwaarschrift indienen als ze het niet eens waren met een beslissing. Dan ontstond er al snel een welles-nietes-spelletje. Ook is mijn indruk dat er te weinig ruimte was voor medewerkers en dat zij daardoor liever een bezwaarschrift in behandeling namen dan dat ze de telefoon oppakten om met iemand in gesprek te gaan en de situatie beter te begrijpen. Hier had ook meer begeleiding in moeten plaatsvinden.”
Hoe was het toezicht op dit alles geregeld?
“Kort gezegd: toezicht speelde in dit stelsel geen rol van betekenis. De vaktechnische lijn, zoals we het noemen, was nauwelijks ingericht. Ik doel dan op interne checks en kennisdeling, maar ook op de mogelijkheid voor burgers om hun situatie toe te lichten. Nadeel was dat, toen het toezicht werd ingericht, dit gebaseerd was op de Belastingdienst – het ‘blauwe’ domein van innen en controleren. Terwijl het bij toeslagen gaat om het sociale domein, en dat is echt een andere wereld.
“Toezicht speelde geen rol van betekenis.”
Er was dan ook niet de juiste kennis in huis om waarschuwingssignalen te vertalen naar passende maatregelen. Daardoor was er te weinig aandacht voor individuele casussen, en lag de focus meer op een optimaal proces. Hierdoor bereikten de signalen onvoldoende de hogere bestuurslagen. Misschien omdat de Belastingdienst zo’n sterk imago van betrouwbaarheid had. Iedereen vertrouwde erop dat de rechtszekerheid en waarborgen goed geregeld waren.”
Maakt niet veel verschil dat deze domeinen sinds dit jaar gescheiden zijn?
“Zeker, dat is met de kennis van nu een heel logische beslissing. Zowel Toeslagen als de Douane zijn nu zelfstandige onderdelen van het Ministerie van Financiën, elk met een eigen bestuur. Het is amper voor te stellen dat deze drie verschillende werelden allemaal onder één persoon vielen, terwijl nu drie directeurs-generaals er hun handen vol aan hebben. Toeslagen krijgt op deze manier de bestuurlijke aandacht krijgt die het verdient. En we hebben zo ook ruimte om ons anders te positioneren: socialer, toegankelijker en meer betrokken bij de burger.”
Er is veel gesproken over de terugkeer van de ‘menselijke maat’ bij belastingen en toeslagen. Hoe pakken jullie dit aan?
“Stap één is dat het toeslagensysteem eenvoudiger en doenlijker moet worden voor de burgers. Daarnaast is het besef terug dat er groepen zijn die we wat meer bij de hand moeten nemen. En dat de overheid bereikbaar moet zijn voor burgers die hun situatie willen bespreken. Dus brengen we nu veel dingen terug die destijds – vanuit de wens voor efficiency – bewust geschrapt waren. Meer balies, meer capaciteit, meer bevoegdheden. Natuurlijk kunnen we niet achter elke burger een ambtenaar zetten. Daarom gaat het behalve om capaciteit ook om kwaliteit.
“We moeten onszelf voortdurend kunnen verantwoorden.”
Mijn ambitie is om onze beste mensen vooraan te zetten. Deskundige medewerkers die de handelingsruimte hebben én durven benutten om meteen iets voor burgers te betekenen. Zoals een kwijtschelding of betalingsregeling. En voor complexe situaties hebben we speciale teams die een flinke stap verder gaan om mensen met multi-problematiek te helpen. Aanvullend hierop zou ik graag zien dat we mensen in risicovolle situaties proactief benaderen om problemen vóór te zijn.”
Hoe gaan jullie het toezicht verbeteren?
“Allereerst is het heel waardevol dat er een Inspectie Belastingdienst, Toeslagen en Douane komt. Die moet gaan zorgen voor een stevige externe controle. Maar vooral intern hebben we nu nog veel werk te verrichten. Zo moet er een gezonde feedbackloop komen. In de vaktechnische lijn, die ik eerder noemde, zijn goede stappen gezet en die gaan we verder doorontwikkelen. Ook gaan we een driehoeksmodel vormen met onze opdrachtgevers – de diverse ministeries –, met onszelf als opdrachtnemer en het ministerie van Financiën als eigenaar. Die banden moeten nauwer worden. Er is veel meer transparantie nodig; we moeten onszelf voortdurend kunnen verantwoorden.”
In de rapporten over de affaire ging het ook vaak over de cultuur bij toeslagen. Gaan jullie hier ook mee aan de slag?
“Processen en verantwoording raken de ‘harde’ kant van de uitvoering van de toeslagenregelingen. De zachte kant, onze cultuur, vraagt om een minstens zo grote omslag. We moeten niet onderschatten hoe hardnekkig een diep ingesleten cultuur is. Een cultuur waarin de werkinstructies de norm waren en vragen stellen niet gebruikelijk was. Een cultuur waarin we zo gericht waren op doelmatigheid, dat we de bedoeling van het stelsel uit het oog zijn verloren.
“We moeten niet onderschatten hoe hardnekkig een diep ingesleten cultuur is.”
Die mentaliteit in een organisatie verander je enerzijds door nieuwe en andere mensen aan te trekken. Maar vooral door met de bestaande medewerkers in gesprek te gaan. Samen te reflecteren op hun gedrag en op een thema als discriminatie. Hiervoor is een programma ontwikkeld, waar we de komende jaar veel aandacht aan besteden. Want een cultuurverandering is noodzakelijk om de institutionele vooringenomenheid te voorkomen die in deze affaire zo duidelijk aan het licht kwam.”
Welk advies hebt u, vanuit deze affaire, voor andere organisaties?
“Bouw zoveel mogelijk transparantie in over hoe je werkt. Leg uit wat je doet, zowel intern als aan de buitenwereld. Daar hoort ook een open cultuur bij. Als medewerkers iets tegenkomen, moeten ze dat ongehinderd naar boven kunnen brengen. Het helpt ook om samen na te denken over waarom je als organisatie op aarde bent. Dus door eerlijke discussies met elkaar aan te gaan: doen we nog wat er maatschappelijk van ons gevraagd wordt?”
