Cliënten van UWV houden zich niet altijd aan de regels voor een uitkering. Vaak onbedoeld, zo blijkt ook weer uit recent onderzoek van de uitkeringsinstantie. Door een gebrek aan informatie of vaardigheden bijvoorbeeld, of door een misverstand. Vanuit dit inzicht wil UWV voorkomen dat mensen de regels overtreden. Ook willen ze handhaven met een menselijke maat. Gedragswetenschapper Michiel Kuik vertelt hoe.
“Lange tijd ging UWV uit van een behoorlijk zelfredzame burger”, vertelt Michiel Kuik, gedragswetenschapper bij de directie Handhaving van UWV. “De gedachte was: als wij helder en duidelijk over de regels communiceren, dan weet de cliënt waar hij aan toe is en volgt hij de regels wel. Dus wie dan een regel overtreedt, is niet gemotiveerd genoeg om het juiste te doen. In zo’n geval handhaafden we door bijvoorbeeld een waarschuwing of een boete te geven, en door mensen het bedrag terug te laten betalen. Maar de afgelopen jaren hebben we ons beeld bijgesteld. We zien dat er grenzen zijn aan wat cliënten kunnen. Niet iedereen is even goed in staat om regels altijd op te volgen.”
UWV en regels
UWV (Uitvoeringsinstituut Werknemersverzekeringen) is een zelfstandig bestuursorgaan dat in opdracht van het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) zorgt voor uitkeringen bij onder andere werkloosheid (WW), arbeidsongeschiktheid (WIA) en de Ziekte (ZW). Cliënten met zo’n uitkering krijgen met verschillende regels te maken. Zo moeten ze doorgeven welke inkomsten ze hebben en of ze vrijwilligerswerk doen. Ook moeten ze op tijd een vakantie doorgeven en veranderingen in hun leefsituatie melden. Wie een WW-uitkering krijgt, moet bovendien sollicitatieactiviteiten doorgeven. Daarnaast ondersteunt UWV cliënten bij het zoeken naar werk of re-integratie.
Begrijpen wat er misgaat
UWV voert al regelmatig gesprekken met cliënten die de regels overtreden om meer inzicht te krijgen in de redenen hiervoor. “We doen elke twee jaar een klantwaarderingsonderzoek en jaarlijks een onderzoek naar kennis van de regels. Daarnaast vragen we bij een vermoeden van regelovertreding tijdens handhavingsgesprekken of, hoe en waarom cliënten een regel overtreden hebben. Maar die gesprekken leveren meestal niet het complete verhaal op. Cliënten weten dat alles wat ze zeggen invloed kan hebben op een beslissing van handhaving. Daardoor is er weinig ruimte voor een open gesprek.”
“Tijdens handhavingsgesprekken komt niet altijd het complete verhaal naar boven.”
Eerlijk en rechtvaardig
Om beter te bepalen wanneer en hoe UWV iemand moet begeleiden of waarschuwen, liet de uitkeringsinstantie samen met het ministerie van SZW onderzoek doen naar de verhalen áchter de overtredingen. “We wilden allebei begrijpen waarom het mis ging. Daarnaast waren we benieuwd hoe cliënten het handhavingsproces ervaren. Zo wilden we weten of het contact met handhaving als een verrassing kwam en of handhavers de juiste toon aansloegen.” Het onderzoek werd uitgevoerd door een extern onderzoeksbureau. “Tegenover externe onderzoekers voelen cliënten zich vrijer om te praten. Bovendien blijven de cliënten volledig anoniem. Zo voelen mensen zich niet door UWV beoordeeld.”
Onbedoeld overtreden
De onderzoekers spraken met veertig cliënten die overtredingen hadden begaan op vier regels: het niet doorgeven van inkomsten, vrijwilligerswerk of vakantie, en het niet goed doorgeven van de leefsituatie. De verhalen geven een genuanceerd beeld, aldus Kuik. “Veel mensen in dit onderzoek overtraden onbedoeld een regel. Omdat ze die niet goed kenden of anders interpreteerden dan hoe wij die bedoelen. Ze wisten bijvoorbeeld niet dat een regel ook voor hen gold. Of dachten dat ze vrijwilligerswerk niet hoefden te melden, omdat ze daar geen vergoeding voor kregen. Anderen gingen ervan uit dat hun bewindvoerder bepaalde informatie automatisch doorstuurde, wat ook niet altijd goed ging.”
“Veel cliënten zijn welwillend en willen het gewoon goed doen.”
Een ander belangrijk inzicht: het moment waarop cliënten alle informatie krijgen over regels, is niet het enige moment en moet later nog eens herhaald worden. “Wij geven informatie op het moment dat de uitkering start, maar cliënten zitten dan in een kwetsbare situatie,” zegt Kuik. “Ze zijn net hun baan kwijt of ziek. Dan komt er al zoveel op ze af, dat de informatie niet binnenkomt.” Ook lukt het niet altijd om informatie goed door te geven, omdat ze de juiste kanalen niet kunnen vinden of de informatie niet begrijpen. “Dat laatste kan ook te maken hebben met fysieke of mentale uitdagingen. Zo spraken de onderzoekers iemand die mede dankzij psychische uitdagingen niet begreep wanneer ze wat moest doorgeven, en daardoor de regels niet kon overzien.”
Strenge indruk op cliënten
Een van de grotere inzichten zat volgens Kuik in de manier waarop cliënten het handhavingsproces ervaarden. Een aantal cliënten voelden zich behandeld als fraudeur of bedrieger. Brieven en waarschuwingen van UWV kwamen te streng of bedreigend over. “Wij dachten dat we redelijk vriendelijk en toegankelijk communiceerden”, zegt Kuik. “Zo hebben we woorden als ‘fraude’ allang uit onze communicatie geschrapt. Maar mensen gaven aan dat ze zich toch als fraudeur voelden weggezet. Op dat punt kunnen we dus nog veel verbeteren.”
“Als je wilt handhaven met menselijke maat, moet je ook naar je eigen rol kijken.”
Handhaven begint met bevragen
De resultaten uit dit onderzoek spelen een belangrijke rol in de organisatie, vertelt Kuik. “Ze helpen ons met elkaar in gesprek te gaan over wat handhaven met een menselijke maat nu inhoudt. Daar hebben we binnen UWV geen eenduidige definitie van. Iedereen heeft er andere ideeën bij.” Handhaven met de menselijke maat is in ieder geval niet hetzelfde als soft zijn, meent Kuik. “Dat idee leeft bij sommige handhavers. Maar het gaat erom dat je rechtvaardig bent. Dat begint bij begrijpen hoe een situatie ontstaat, wat onze eigen bijdrage daaraan is en wat de cliënt daarmee heeft gedaan. De resultaten uit dit onderzoek dragen in ieder geval bij aan een realistischer mensbeeld. Natuurlijk zijn er mensen die de regels bewust overtreden en daar is handhaving ook voor, maar veel mensen zijn welwillend en willen het goed doen. Dat is een belangrijk uitgangspunt.”
Blik in de spiegel
Handhaven met de menselijke maat betekent ook de hand in eigen boezem steken, vindt Kuik. “Cliënten laten ons in het onderzoek zien hoe wetgeving in de praktijk uitpakt en wat er mis kan gaan. Dat helpt ons om het gesprek te voeren met beleidsmakers over wat nodig is voor rechtvaardige regels, zoals aanpassingen in wetgeving. Daarnaast kijken we naar onze eigen rol. Doen wij genoeg om te zorgen dat mensen zich aan de regels kunnen houden? Hebben we duidelijk en vriendelijk gecommuniceerd, op het juiste moment? Bieden we genoeg ondersteuning?Als je dat op orde hebt, kun je beter én rechtvaardiger handhaven. Dan kun je mensen verantwoordelijk houden, omdat je ze niet aan hun lot hebt overgelaten.”
Van alleen straffen naar begeleiden
De resultaten uit het onderzoek bevestigen de koerswijziging die UWV al heeft ingezet: van vooral informeren en straffen, naar meer begeleiden en cliënten stimuleren de regels te volgen. “Zo leggen we niet alleen aan het begin van een traject de regels uit en wat ze voor een cliënt betekenen, maar nemen we daar ook in tussentijdse gesprekken de tijd voor. Ook gaan we aan de slag met de communicatie over waarschuwingen en boetes. We ontwikkelen een kader voor nalevingscommunicatie, met allerlei principes rondom ervaren rechtvaardigheid, aan de hand waarvan we brieven kunnen verbeteren.”
Tot slot werkt UWV aan een nazorgtraject voor cliënten die met handhaving te maken hebben gehad. “Dan is een handhavingstraject niet afgelopen bij een beslissing, maar kunnen we erna ook nog wat voor cliënten betekenen. We merken dat ze graag hun verhaal willen doen en we willen daar meer ruimte voor geven. Als we dat doen en zelf goed uitleggen wat er mis is gegaan, kunnen cliënten daarvan leren voor een volgende keer. En wij kunnen weer van hen leren waar en waarom het mis is gegaan.”
