Schadelijk voor de maatschappij, maar niet wettelijk verboden. Met dit soort gedrag door ondertoezichtstaanden krijgen toezichthouders regelmatig te maken. Ze hóeven er niks mee te doen, maar de maatschappij verwacht het wel van ze. Adviseur Aute Kasdorp deed onderzoek naar buitenwettelijk toezicht. ToeZine zet zijn belangrijkste conclusies op een rij.
Met de titel van zijn onderzoek ‘Between Scylla and Charybdis’ verwijst Kasdorp naar het mythische verhaal over de zeemonsters Scylla en Charybdis. Ze wonen tegenover elkaar in een zeestraat: de één verslindt schepen, de ander laat ze ten onder gaan in haar draaikolk. Willen schepen ongeschonden door de smalle zeestraat komen, dan moeten ze precies door het midden laveren.
Vier types toezichthouders
Hoe ziet dat navigeren in de zeestraat van schadelijk maar legaal gedrag er in de praktijk uit? Kasdorp onderzocht het bij een brede groep markttoezichthouders en rijksinspecties. Een opvallende uitkomst: markttoezichthouders doen veel vaker aan buitenwettelijk toezicht dan rijksinspecties. Waarom is niet duidelijk. Kasdorp destilleerde vier types toezichthouders. De ‘juridische handhaver’ ziet schadelijk maar legaal gedrag als verantwoordelijkheid van de wetgever en handelt er daarom niet naar. De ‘overheidsvertegenwoordiger’ neigt naar weinig interventies. De ‘sociale bemiddelaar’ doet al meer buitenwettelijke interventies en de ‘maatschappelijk regisseur’ omarmt buitenwettelijke interventies.
Met een enquête onder 263 inspecteurs onderzocht Kasdorp ook de houding van individuele inspecteurs. Ook die beïnvloeden buitenwettelijk toezicht. Naarmate inspecteurs vaker schadelijk maar legaal gedrag van ondertoezichtstaande organisaties tegenkomen, komen zij vaker in actie. Dat is ook het geval als zij weten dat hun organisatie daarachter staat, als zij resultaatgericht zijn of een meer activistische houding hebben. Leeftijd, werkervaring en gender bleken geen invloed te hebben.
Inspecteurs komen vaker in actie naar mate zij meer schadelijk maar legaal gedrag van ondertoezichtstaande organisaties tegenkomen.
Het spel van buitenwettelijk toezicht
Bij buitenwettelijk toezicht is de toezichthouder afhankelijk van vrijwillige medewerking van de ondertoezichtstaande organisatie. Kasdorp noemt het een tweezijdig spel, waarbij toezichthouders en ondertoezichtstaande organisaties elkaars standpunten met morele of inhoudelijke argumentatie proberen te beïnvloeden. Dat doen ze in een-op-een-gesprekken of via de media. Daarbij bespelen ze elkaars onderliggende kwetsbaarheden. Toezichthouders zijn kwetsbaar, omdat ze buiten hun formele handhavingsmandaat opereren. Bij gebrek aan een wettelijke norm hebben ze immers niet de formele bevoegdheid om te beoordelen wat ‘schadelijk’ is en evenmin om het gedrag tegen te gaan.
Toezichthouders en ondertoezichtstaande organisaties proberen in een-op-een gesprekken en in de media elkaars standpunten te beïnvloeden.
Met een aantal casestudies laat Kasdorp zien hoe een-op-een-gesprekken kunnen mislukken. Hij interviewde inspecteurs en vertegenwoordigers van ondertoezichtstaande zorgorganisaties over hoe zij hetzelfde gesprek beleefden en over hun perspectieven en intenties. De relatie tussen de gesprekspartners bleek van grote invloed op het mislukken van de interventie: inspecteurs gingen het gesprek aan vanuit hiërarchie, terwijl vertegenwoordigers van ondertoezichtstaanden een gelijkwaardig gesprek verwachten. Daardoor lukte het niet om tot een inhoudelijke dialoog te komen over het geobserveerde gedrag.
Kader voor gelijke afwegingen
Hoe nu verder? Schadelijk gedrag negeren, is bijna nooit een optie, stelt Kasdorp. Toezichthouders kunnen op zijn minst faciliteren of bevorderen dat het schadelijke gedrag wordt gereguleerd. Kasdorp adviseert toezichthouders hun houding op buitenwettelijk toezicht regelmatig te herijken. Wat is veranderd in hun domein, hun mandaat en de verwachtingen van hun stakeholders? Wie veilig wil navigeren door de zeestraat van buitenwettelijk toezicht, kan niet zonder reflectie.
Schadelijk gedrag negeren, is bijna nooit een verdedigbare optie.
Een kader voor buitenwettelijk toezicht zorgt bovendien voor samenhangend en uitlegbaar beleid, stelt Kasdorp. Het helpt inspecteurs om gelijke afwegingen te maken. Bovendien kan een kader grenzen stellen aan buitenwettelijk toezicht. Maatschappelijke verwachtingen over de taakopvatting van toezichthouders horen er ook in thuis, vindt Kasdorp. Hij raadt aan om voor het opstellen van een kader over die verwachtingen in gesprek te gaan. Tot slot schept een kader duidelijkheid over beleid en wetgeving, benadrukt hij. Want hoe actiever de overheid schadelijk gedrag tegengaat, hoe terughoudender de toezichthouder kan zijn met buitenwettelijk toezicht.
Wie is Aute Kasdorp?
Aute Kasdorp is zelfstandig toezichtconsultant. Hij ondersteunt toezichthouders en inspecties in Nederland en internationaal. Eerder werkte Kasdorp bij de Nederlandse Mededingingsautoriteit (nu de Autoriteit Consument & Markt) en de Autoriteit Financiële Markten.
