Voor goed toezicht op milieu en leefbaarheid moet er flink wat veranderen bij omgevingsdiensten, concludeert de commissie Van Aartsen. Ze doet tien aanbevelingen om de positie van omgevingsdiensten te versterken. Wat vinden de diensten daar zelf van? Omgevingsdienst NL reageert bij monde van voorzitter Pieter-Jan van Zanten en secretaris Ronald Visser.
Niet onafhankelijk genoeg van gemeenten en provincies. Onder andere door te weinig financiering en een te divers takenpakket. Dat is kort door de bocht wat de commissie Van Aartsen zegt over de 29 omgevingsdiensten die ons land rijk is. Ze heeft tien aanbevelingen om de situatie te verbeteren [zie kader], met het dringende verzoek aan het kabinet om die allemaal op te volgen.
Omgevingsdienst NL, een samenwerkingsverband van de 29 omgevingsdiensten, is het op de meeste vlakken met de commissie eens. Pieter-Jan van Zanten, ook directeur van Omgevingsdienst IJsselland en Ronald Visser, directeur Omgevingsdienst Zuid-Holland Zuid, reageren namens Omgevingsdienst NL op de belangrijkste aanbevelingen van de commissie. Uit hun eerste vier punten blijkt inderdaad overeenstemming tussen Omgevingsdienst NL en de commissie, in de laatste drie is Omgevingsdienst NL kritischer.
1. Duidelijke taken en mandaten
Net als Van Aartsen ziet Omgevingsdienst NL heil in een uniform basistakenpakket en mandaat voor alle omgevingsdiensten. Van Zanten: “Als elke dienst minimaal beschikt over hetzelfde basistakenpakket van vergunningverlening, toezicht en handhaving (VTH), dan schept dat duidelijkheid in de uitvoering. En dan kunnen we ook inzetten op verdere professionalisering van die taken. Nu is zo’n basispakket bij 8 procent van de gemeenten nog niet bij de omgevingsdienst belegd. Terwijl dit wel is afgesproken. Het is teleurstellend dat hier nog niet op is doorgepakt.”
En net als Van Aartsen ziet Omgevingsdienst NL heldere mandaatafspraken als een belangrijke basis voor een goedwerkende omgevingsdienst. “Nu zie je vaak een lappendeken aan mandaten voor omgevingsdiensten. Dat maakt het werk van de toezichthouder in het veld lastiger, want in de ene gemeente heeft hij meer bevoegdheden dan in de andere. Bestuurlijke overeenstemming per regio over een basismandaat zorgt dat wij efficiënt en slagvaardig kunnen opereren.”
2. Geen geknabbel aan autoriteit
Misschien wel het heetste hangijzer uit het rapport is de vraag of omgevingsdiensten onafhankelijk genoeg van hun opdrachtgevers – gemeenten en provincies – opereren. De commissie vindt van niet. Van Zanten nuanceert het punt: “Ons bestuurlijk systeem werkt zo dat gemeenten onze adviezen naast zich neer kunnen leggen. Willen wij bijvoorbeeld om veiligheidsredenen een productielijn stilleggen, dan mag een gemeente om politieke of economische redenen dat advies negeren. Overigens zien we dat niet heel vaak gebeuren.”
“Er moet niet te vaak geknabbeld worden aan je autoriteit. Om dat in de toekomst te voorkomen, moeten beleid en uitvoering beter op elkaar worden afgestemd.”
Toch erkent Van Zanten ook dat het soms wel onterecht gebeurt. “Gemeenten moeten onze adviezen niet op te grote schaal afwijzen, dan wordt er geknabbeld aan onze autoriteit. Om dat in de toekomst te voorkomen, moeten beleid en uitvoering beter op elkaar worden afgestemd. Gemeenten en omgevingsdiensten moeten vaker met elkaar in gesprek gaan. En omgevingsdiensten zouden meer betrokken moeten zijn bij politiek-bestuurlijke discussies.” Visser vult aan: “Wanneer het bevoegd gezag afwijkt van het standpunt van de Omgevingsdienst, dan moet dat wel transparant zijn en met argumenten omkleed, zodat de gemeenteraad of Provinciale Staten daarover het debat kan aangaan.”
3. Het rijk als geldschieter
“Aanvullende financiering vanuit het Rijk, zoals Van Aartsen bepleit, zou een mooie ontwikkeling zijn”, aldus Visser. “Alle diensten willen verder met kwaliteitsverbetering. Dat is ook nodig gezien uitdagingen als de circulaire economie of de energietransitie. Die vragen om meer ruimte voor opleidingen, aandacht voor informatie-uitwisseling en de daarvoor noodzakelijke ICT-hulpmiddelen. Meer financiering is dan een oplossing. Bij gemeenten zullen we die niet vinden. Die hebben het al niet breed, zeker niet tijdens de coronacrisis. Wij hebben goede hoop dat er vanuit het Rijk extra financiering komt, omdat er meer politieke wil lijkt te zijn om te investeren in de leefomgeving.”
“Wij hebben goede hoop dat er vanuit het Rijk meer financiering komt, omdat er meer politieke wil lijkt te zijn om te investeren in de leefomgeving.”
4. Kennis is macht
De aansporing om kennis te delen is bij Omgevingsdienst NL niet tegen dovemansoren gericht. Zij zet daar al steeds meer op in. Van Zanten: “Met Kennisnet, een online forum, wisselen omgevingsdiensten kennis en best practices uit. De ODNL Academie biedt cursussen op hbo-niveau en netwerkdagen aan voor medewerkers bij omgevingsdiensten. Visser noemt als voorbeeld de hbo-bacheloropleiding omgevingskunde die Omgevingsdienst NL samen met Hogeschool Avans+ in Tilburg heeft opgezet. Ook hebben we al een paar jaar de collegiale toets, een interne audit door twee collega-diensten. En een nieuwe inzetbaarheidstool om ervaring en competenties van medewerkers in kaart te brengen en te vergroten.”
5. Toezicht door ILT
Veel overeenstemming dus, tussen de commissie en de omgevingsdiensten. Maar die laatste zetten ook kritische noten bij sommige aanbevelingen. Visser: “Het toezicht op omgevingsdiensten zou bij de Inspectie, Leefomgeving en Transport terecht moeten komen. Dat zien wij niet als de oplossing, omdat zij een samenwerkingspartner van ons is. Logischer zou zijn om die taak bijvoorbeeld bij het ministerie van BZK neer te leggen, waartoe wij een grotere afstand hebben. Bij dit ministerie moeten wij ook al onze begroting en jaarrekening indienen.”
6. Gemeenten kiezen de beste directeuren
Visser is ook kritisch over de aanbeveling om de directeur van een omgevingsdienst te laten benoemen door het Rijk of het OM. “Zij zijn geen eigenaar van omgevingsdiensten, zitten niet in het bestuur en zijn daardoor nauwelijks inhoudelijk betrokken. Laat zulke relatieve buitenstaanders niet de directeuren kiezen. Die taak is beter belegd bij onze inhoudelijke betrokken opdrachtgevers: de gemeenten en provincie.”
7. Kleine omgevingsdiensten toch groots
En dan is er nog het gevoelige onderwerp van een minimale ondergrens wat betreft de grootte van omgevingsdiensten. “Dat is aan de politiek om te beslissen. Wij doen daar als Omgevingsdienst NL geen uitspraak over”, aldus Van Zanten. Visser: “Wel kunnen we zeggen dat het belangrijker is dat je als dienst ten alle tijden professioneel te werk gaat en aan de kwaliteitseisen voldoet. Als het je daarvoor aan kennis of capaciteit ontbreekt, dan kun je samenwerken met collega-diensten. Mijn dienst doet dat bijvoorbeeld met collega DCMR. Zij hebben geen bouwkennis in huis, wij wel. Op dat vlak ondersteunen wij hen dus in hun toezicht op BRZO-bedrijven. Overigens vind ik dat dezelfde kwaliteitseisen ook zouden moeten gelden voor gemeenten, als zij deze taken zelf uitvoeren. Het moet niet uitmaken wie die taak uitvoert, wel dat het kwalitatief goed wordt uitgevoerd.”
“Tien jaar na het rapport van de commissie-Mans gaat er wél wat veranderen, want de samenwerking, betrokkenheid en wil om te verbeteren zij nog nooit zo groot geweest.”
Over tien jaar echt anders
Gebeurt er nu niet hetzelfde als na het rapport van de commissie Mans in 2008 die dezelfde problematiek aankaartte, namelijk: niks? Nee, dat geloven Van Zanten en Visser niet. Van Zanten: “Omgevingsdiensten zijn inmiddels volwassen en werken continu aan een betere kwaliteit en samenwerking met de (keten)partners. Daarnaast is de relatie van Omgevingsdienst NL met de departementen en Kamers hecht. Zo denken we regelmatig mee over de uitvoering van de Omgevingswet. Tien jaar na het rapport van de commissie-Mans gaat er wél wat veranderen, want de samenwerking, betrokkenheid en wil om te verbeteren zijn nog nooit zo groot geweest.”
De 10 aanbevelingen van de commissie Van Aartsen
- Verhoog de ondergrens voor de omvang van de omgevingsdiensten
- Verbeter de kwaliteit en stem af op aard van inrichtingen
- Meer capaciteit en inzet voor strafrechtelijke handhaving en vervolging
- Hetzelfde basistakenpakket voor elke Omgevingsdienst
- Landelijke normfinanciering in plaats van lokale outputfinanciering
- Verplichting tot informatie-uitwisseling en investeren in kennisontwikkeling en -deling
- Eén uitvoerings- en handhavingsbeleid, en één uitvoeringsprogramma op basis van één risicoanalyse per regio
- Versterking van de positie van de directeur door verplicht mandaat en herzien van de benoemingsprocedure
- Inrichten van Rijkstoezicht op omgevingsdiensten
- Advisering en uitvoeringstoets door omgevingsdiensten over omgevingsplannen
