Sinds de toeslagenaffaire gaat het veel over de menselijke maat in het sociale domein. Maar wat bedoelen we daar nu precies mee? Hoe valt die menselijke maat te rijmen met wetten en regels? Evelien Meester van stichting Stimulansz, die gemeenten adviseert over het sociaal domein, bedacht vijf jaar geleden ‘De Omgekeerde Toets’. Met dit instrument nemen toezichthouders het belang van de burger mee in de uitvoering van beleid.
Een bijstandsgerechtigde krijgt wekelijks boodschappen van haar moeder. Als de sociale dienst erachter komt, vordert die € 7.000 terug. Terecht of te streng? “Het is maar net aan wie je het vraagt”, zegt Evelien Meester, teammanager Innovatie en Strategie bij Stimulansz. “Voor een uitkeringsgerechtigde is de reactie natuurlijk: Hoezo korten? Zoiets kleins moet toch kunnen? Bij beleidsmakers en -uitvoerders wisselt het antwoord. Na de Bulgarenfraude was de opdracht om de regels strakker te handhaven. Sinds de toeslagenaffaire neigt dat meer naar de andere kant: loslaten. Maar in de verzorgingsstaat is er ook nog zoiets als dubbele solidariteit. De balans vinden tussen streng zijn en loslaten – dat is volgens mij dé uitdaging van deze tijd.”
Een lastig begrip
Hoe houd je als overheid rekening met burgers, zowel met degenen die ondersteuning nodig hebben als met degenen die ervoor betalen? Om deze vraag draait Meesters dagelijkse praktijk. Zelf heeft ze weinig met de term ‘menselijke maat’, die politiek en media beheerst sinds de toeslagenaffaire en incidenten bij sociale diensten en UWV. “Ik vind het een lastig begrip”, vertelt ze. “Niemand heeft het ooit gedefinieerd. Zelf verwijs ik liever naar de beginselen van behoorlijk bestuur. Een besluit moet zorgvuldig en goed onderbouwd zijn, de wet volgen en er moet sprake zijn van fair play, vertrouwen en gelijkheid.”
Aandacht aan de voorkant
Voor beleidsuitvoerders in het sociale domein ontwikkelde Meester ‘De Omgekeerde Toets’, die bedoeld is om de beginselen van behoorlijk bestuur toe te passen. Centraal staat niet de letter van de wet, maar juist het effect van het beleid. Het is een stappenplan dat beleidsuitvoerders bewust maakt van de impact van een voorgenomen besluit en inzicht geeft waar ze kunnen afwijken van standaardoplossingen:
“Sta stil bij de vraag welk effect de burger had willen bereiken.”
Stap 1: de burger
Stel, een uitkeringsgerechtigde overtreedt de regels en de wet geeft je de mogelijkheid hem of haar te beboeten. “Sta dan stil bij de vraag welk effect de burger had willen bereiken”, zegt Meester. “Volgens de sollicitatieplicht moeten uitkeringsgerechtigden bijvoorbeeld een vast aantal keren per week solliciteren en zich inschrijven bij het uitzendbureau, zodat ze kunnen uitstromen uit de bijstand. Houdt de burger zich niet aan dat vaste aantal sollicitaties, maar heeft die wel gereageerd op kansrijke functies? Dan is de vraag hoeveel het toevoegt als je deze persoon beboet. Stel jezelf liever de vraag wat je wilt bereiken met het besluit. Bij het UWV is laatst een gedragsonderzoek gedaan naar het effect van sancties, waaruit blijkt dat waarschuwen beter werkt dan straffen.”
Stap 2: de wet
Is je interventie in lijn met de intentie van de wet? Ook dat is een belangrijke vraag. Bij de Participatiewet draait het om het bestaansminimum, het aanvullen van de eigen bestaansmiddelen van burgers en het bevorderen van zelfredzaamheid met betaald werk, vrijwilligerswerk of een tegenprestatie. “De artikelen in de wet zijn instrumenten om het effect te bereiken, geen doel op zich”, zegt Meester. “Daklozen bijvoorbeeld, krijgen heel moeilijk een uitkering, omdat ze moeten aantonen waar ze verblijven. Terwijl een uitkering juist de eerste stap is richting (zelf)redzaamheid. Je kunt er bij het behandelen van een aanvraag rekening mee houden dat het voor deze mensen lastig is om bewijs te leveren.”
“Aan de achterkant bespaar je weer, omdat het tot minder recidive leidt. De winst loopt nog verder op als je achteraf geen fouten hoeft te repareren.”
Stap 3: ethisch verantwoorden
Vervolgens bekijk je wat het voorgenomen besluit – zoals een boete, waarschuwing of andere sanctie – betekent voor de persoon, het gezin en de omgeving. Wat zijn de mogelijkheden en vaardigheden van deze persoon om bijvoorbeeld een periode zonder uitkering te overbruggen? Meester: “Is er een netwerk om hem of haar te ondersteunen? Maar ook: sluit het effect van het besluit aan bij de normen en waarden van je eigen organisatie?”
Stap 4: juridische randvoorwaarden
In de laatste stap zie je toe op de juridische onderbouwing van je besluit. Meester: “Wetten zijn vaak helemaal niet zo dichtgetimmerd dat je niet zou kunnen afwijken. In dit stadium zie je vaak veel meer mogelijkheden om af te wijken van de standaardoplossing. ”
Werkwijze vasthouden
Honderd gemeenten werken inmiddels met De Omgekeerde Toets. “In eerste instantie zijn ze bang dat deze werkwijze veel geld en tijd kost, maar dat geldt vooral aan de voorkant”, zegt Meester. “Aan de achterkant bespaar je weer, omdat de aanpak tot minder recidive leidt. De winst loopt nog verder op als je achteraf geen fouten hoeft te repareren, zoals nu bij de toeslagenaffaire nodig is.” Ze ziet dat gemeenten moeite hebben om de werkwijze vast te houden. “Dat komt vooral door personeelsverloop. Daarom schuiven we inmiddels ook aan bij onderwijsinstellingen om de werkwijze in het curriculum op te nemen. Bij de Hogeschool van Amsterdam hebben we docenten geschoold in De Omgekeerde Toets. Bij de Master Schuldhulpverlening is het een apart vak, en op Saxion Hogescholen geven we gastlessen.”
“Studenten hebben tijdens de opleiding vaak de houding van: Duh! Natuurlijk ga je zo met burgers om. Toch blijken zij in de praktijk streng in de leer.”
Leidt aandacht in het onderwijscurriculum tot meer empathisch handhaven? Daar is volgens Meester meer voor nodig. “Studenten die leren over deze aanpak, hebben vaak de houding van: Duh! Natuurlijk ga je zo met burgers om. Maar als zij eenmaal zelf in de praktijk aan het werk gaan, volgen ze toch vaak strakker de wettelijke regels dan ervaren collega’s. Dat had ik niet verwacht. Maar hoe langer ik erover nadenk, hoe meer ik denk dat het komt door gebrek aan ervaring. Starters hebben behoefte aan houvast, zeker tegenover mondige burgers. Des te belangrijker dus dat leidinggevenden de toets goed meenemen in de werkprocessen en daar ook ervaren beleidsuitvoerders bij betrekken. Ik doe dat zelf ook altijd bij de implementatie van De Omgekeerde Toets. Ervaren professionals weten precies waar regels wringen in de praktijk.”
Breder toepasbaar
De toets is volgens Meester ook goed te gebruiken bij de Onderwijswet. “Een voorbeeld is het leerlingenvervoer dat pas vanaf vijf jaar wordt vergoed – vanaf het moment dat kinderen leerplichtig zijn. Dat betekent in de praktijk dat ouders met een kind van vier op het speciaal basisonderwijs het vervoer naar school niet vergoed krijgen. Terwijl docenten er juist voor pleiten dat deze kinderen op hun vierde al naar school gaan, omdat ze de extra ondersteuning hard nodig hebben. Doorloop je De Omgekeerde Toets, dan is het niet zo gek meer om van deze regel af te wijken. Maar de toets is ook toepasbaar op andere domeinen, overal waar burgers in de knel komen door strakke uitleg van wetten.”
