Het onderzoek ‘Veeleisende omgeving, veelzijdige ambtenaar?’ geeft inzicht in hoe ambtenaren hun vakmanschap zien. Zo blijkt dat inspecteurs over verschillende punten anders denken dan ambtenaren bij beleid, uitvoering en bedrijfsvoering. Meike Bokhorst, senior onderzoeker bij de Universiteit Utrecht vanuit de Nationale Wetenschapsagenda Toezicht, vertelt wat haar opviel in het onderzoek.
Verbeter het vakmanschap van ambtenaren. Het is een terugkerend advies, onder andere van de Parlementaire Ondervragingscommissie Kinderopvangtoeslag en de Raad van State. Maar wat houdt dat eigenlijk in? Uit onderzoek van CAOP en Universiteit Leiden blijkt wat ambtenaren zelf onder goed vakmanschap verstaan: oog hebben voor de samenleving, goed samenwerken met collega’s, kritisch en analytisch denken en letten op uitvoerbaarheid. Als belangrijke waarden noemen ze eerlijkheid, rechtvaardigheid, deskundigheid en doelgerichtheid. Ze zeggen ook dat spanningen in de samenleving, politiek gedoe, een afnemend vertrouwen van burgers en bezuinigingen hun werk moeilijker maken. Bovendien kampen velen met een hoge werkdruk en dilemma’s.
Dilemma’s in toezicht
Vooral inspecteurs ervaren morele en praktische spanningen. Volgens Bokhorst komt dit doordat er steeds vaker met open normen wordt gewerkt. “Met duidelijke normen kun je toezicht afvinken op een checklist. Met open normen is er ruimte voor interpretatie en dus zijn er meer lastige afwegingen.” Ook maatschappelijke druk speelt een rol, zegt ze. “De politiek roept van alles over wat inspecties moeten doen, evenals maatschappelijke organisaties. En de burgers zelf zijn ook mondig. Dan is het logisch dat ambtenaren druk ervaren.”
“Allerlei groepen bemoeien zich met toezicht. De moderne technologie helpt daarbij.”
Inspecteurs blijken zich minder dan andere ambtenaren gesteund te voelen door leidinggevenden als ze dilemma’s aankaarten. Dat vindt Bokhorst opmerkelijk. “Het kan komen doordat een inspectie een taakorganisatie is. Je krijgt een opdracht en voert die uit. Bij beleid is meer dialoog. Maar juist bij open normen heb je leidinggevenden en overleg nodig om tot een eenduidige inspectierichtlijn te komen.” Een moreel beraad kan helpen, zegt ze. “Daarbij bekijk je een casus vanuit verschillende invalshoeken en kom je samen tot een besluit.”
Druk vanuit belangengroepen
Uit het onderzoek blijkt dat vooral inspecties druk ervaren van belangengroepen. Bokhorst begrijpt dat. “Allerlei groepen bemoeien zich met toezicht. De moderne technologie helpt daarbij. Burgers en organisaties filmen met drones en camera’s, meten luchtkwaliteit en geluid en stappen daarmee naar inspecties.
Varkens in Nood roept naar aanleiding van filmpjes van varkens die elkaar bijten: ‘NVWA, handhaven!’ Burgers filmen giftige uitstoot bij Tata Steel: ‘Omgevingsdienst, treed op!’Die druk neemt alleen maar toe.” Ook dat komt deels door minimale normeringen en normhandhaving, zegt ze. “Maatschappelijke organisaties stappen dan naar de rechter om strengere normen en handhaving af te dwingen. Vaak met succes, zoals onder andere Wakker Dier en Mobilisation for the Environment laten zien.”
Vakmanschap verandert
Die toenemende druk betekent veel voor het ambtelijk vakmanschap, aldus Bokhorst. Ze vindt het dan ook niet vreemd dat inspecteurs – méér dan bijvoorbeeld beleidsmakers en uitvoerders – ervaren dat het vak de afgelopen twintig jaar is veranderd. “Toezichtambtenaren moeten responsiever zijn, meer verantwoording afleggen, naar buiten treden. Terwijl ze van nature meer intern gericht zijn, zo blijkt uit het onderzoek. Dat schuurt.” Sommige inspecties zijn wel proactiever geworden, zegt ze. “De Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd heeft een professionele klachtendesk. Ze haalt patronen uit klachten van burgers en acteert daarop. En Staatstoezicht op de Mijnen spreekt met Groningers die schade hebben door aardbevingen om een oordeel te vormen.”
“Ambtenaren moeten responsiever zijn, terwijl ze van nature meer intern gericht zijn.”
Maar de actieve opstelling roept ook nieuwe vragen op. “Iedereen heeft zijn eigen ideeën over toezicht. Burgers, bestuurders, politici en ondertoezichtstaanden. De ene partij wil strikte regels, een andere toezicht op hoofdlijnen en weer een andere stelt voor om het aan de markt over te laten. De aanstaande Wet op de rijksinspecties bepleit om de onafhankelijkheid te versterken, maar tegelijkertijd willen ministeries meer invloed op wat inspecties doen. Van alle kanten staat de druk erop. Daarom moeten inspecties helder uitleggen welke strategie ze kiezen, waarom ze dat doen en aantonen dat die werkt. Door belanghebbenden aan de voorkant te betrekken, kun je later conflicten en handhavingsverzoeken voorkomen.”
Reflectief toezicht: terugkoppelen van signalen
Bokhorst mist in het onderzoek de aandacht voor samenwerking tussen beleid, uitvoering en toezicht. “Inspecteurs zijn de ogen en oren van beleidsmakers. Zij komen op scholen en bij bedrijven, noem maar op. Ze zien wat goed gaat, wat beter kan en waar risico’s zitten. Die kennis is cruciaal voor het maken van beleid. Hoe benut je die samenwerking optimaal? Dat is een goed onderwerp voor een vervolgonderzoek.”
“Met alleen competenties red je het niet. Je moet het vak langere tijd doen.”
Ook andere bevindingen vragen om verdieping. Zoals de constatering dat inspecteurs zeggen dat zaken richting politiek soms mooier worden voorgesteld dan ze zijn. “Dat zou niet mogen. Maar waarom gebeurt het, en bij welke kwesties? Dat blijft onduidelijk.” Daarnaast verdient het vakmanschap van toezichthouders zelf meer aandacht. “Toezicht is echt een vak apart, dat geven inspecteurs zelf ook aan. Je hebt veel kennis nodig van waar je op toeziet. Met alleen competenties red je het niet. Je moet het vak langere tijd doen. Inspecteurs zijn vaak reflectiever en voorzichtiger dan beleidsmakers, die vaak jonger en minder ervaren zijn. Vergelijkend onderzoek tussen beleid, uitvoering, toezicht en bedrijfsvoering is nuttig, maar per doelgroep verdiepen is minstens zo interessant. Er valt nog veel te ontdekken.”
