Hoe bestrijd je bestuurlijk verval?

Bestuurders kunnen minder gaan functioneren als ze langer op hun plek zitten. Zeker als ze niet genoeg tegenspel krijgen. En dit ‘bestuurlijk verval’ leidde het afgelopen decennium tot flinke misstanden in de woon-, zorg-, onderwijs- en cultuursector. Een nieuw onderzoeksrapport geeft hier veertig voorbeelden van. Co-auteur Meike Bokhorst: “We belichten hierin ook de rol van toezicht. En geven toezichthouders tips hoe ze bestuurlijk verval kunnen opmerken en tegengaan.”

Vestia, Amarantis, InHolland, Meavita. Het is maar een greep uit de organisaties die aan bod komen in Bestuurlijk verval in de semipublieke sector, een nieuw onderzoeksrapport over bestuurlijke incidenten in de semipublieke sector. Bokhorst en haar medeschrijver Sjors Overman, beiden onderzoekers aan de Universiteit Utrecht, begonnen voor deze publicatie al in 2018 misstanden te onderzoeken waarin bestuurlijk verval een rol speelde. “Voor die selectie pluisden we onder meer oude krantenartikelen uit, analyseerden we rapporten van incidenten en spraken we met toezichthouders, secretarissen en bestuurders.”

De onderzoekers richtten zich op woningcorporaties, zorginstellingen, onderwijsinstellingen en culturele organisaties als toneelgroepen en musea. “Uiteindelijk vonden we veertig relevante casussen. We beschreven bij elk geval wat er gebeurd was, wat bestuurders hadden gedaan, hoe interne en externe toezichthouders zich hadden opgesteld en uiteindelijk welke lessen toezichthouders uit deze voorbeelden konden trekken.”

Varianten van bestuurlijk verval

Wanneer is er precies sprake van bestuurlijk verval? Bokhorst: “Als bestuurders – door onwil of onvermogen – niet langer voldoen aan de normen, eisen of verwachtingen van hun organisatie of omgeving.” Bestuurlijk verval kent zowel een functionele als een morele variant, vertelt ze. “Bij functioneel verval voeren bestuurders hun functie steeds slechter uit. Dan maken ze bijvoorbeeld slechte strategische keuzes of nemen ze onverantwoorde risico’s. Denk aan een dure verbouwing, zoals we bij ROC Leiden zagen. Bij moreel verval overschrijden bestuurders ethische grenzen. Het gaat dan bijvoorbeeld om fraude. Of om het intimideren van kritische medewerkers, zoals bij woningcorporatie Vestia.”

Om het nog ietsje complexer te maken: de auteurs maken ook onderscheid tussen absoluut en relatief verval. Bokhorst: “Bij absoluut verval verandert het gedrag van bestuurders. Doordat zij anders handelen, voldoen ze niet meer aan de normen, eisen of verwachtingen van hun organisaties of omgeving. Absoluut moreel verval houdt in dat zij vaststaande ethische grenzen overschrijden, zoals bij fraude of belangenverstrengeling. Dit zagen we vooral terug in de zorg-, woon- en cultuursector. Bij absoluut functioneel verval gedragen bestuurders zich niet meer zoals hun functie van hen verlangt. Dat zagen we in álle sectoren. Bijvoorbeeld bij een bestuurder die geld voor woningen investeerde in zorgprojecten.”

Bij relatief verval blijft het gedrag van bestuurders gelijk, maar wordt het onacceptabel omdat de normen, eisen en verwachtingen veranderen. Denk aan bestuurders die zichzelf jaar in jaar uit torenhoge salarissen toekennen, hoewel de maatschappelijke weerzin tegen topbeloningen in de semipublieke sector toeneemt. “Dat laatste is een voorbeeld van relatief moreel verval”, zegt Bokhorst. “Maar daar vonden we weinig voorbeelden van in ons onderzoek. Wel van relatief functioneel verval, vooral bij grote instellingen in de woon-, zorg- en cultuursector. Het ging dan bijvoorbeeld om bestuurders die bij financiële keuzes geen rekening hielden met de verslechterende economie en dus te grote risico’s namen.”

Belang van interne tegenkracht

Bij vrijwel alle misstanden in het onderzoek waren bestuurders betrokken die al langer dan zeven jaar aan het roer stonden. “Een lange zittingsduur is niet per se een probleem”, zegt Bokhorst. “Die kan zelfs heel nuttig zijn. Bestuurders kunnen dan meer ervaring en invloed verwerven, waardoor ze meer gedaan krijgen voor hun organisatie en doelgroepen – of dat nu cliënten, patiënten, bezoekers, huurders, studenten of leerlingen zijn. Maar het is wel belangrijk dat zij een tegenkracht organiseren die minstens zo hard groeit als hun eigen invloed en ervaring, minstens zo machtig is als zijzelf en hen voldoende aanspoort tot zelfreflectie. Hoe minder tegenspel bestuurders hebben, hoe groter de kans dat ze ongepast, onverschillig, ongedurig en zelfs risicovol gedrag vertonen.”

“Hoe minder tegenspel bestuurders hebben, hoe groter de kans dat ze risicovol gedrag vertonen.”

Dat tegenspel kan van allerlei partijen komen. Bijvoorbeeld van een Ondernemingsraad, een Medezeggenschapsraad en een Cliëntenraad. Maar zeker ook van toezichthouders binnen de organisatie: de raad van toezicht of raad van commissarissen. Zodra er problemen zijn die wijzen op bestuurlijk verval, moeten deze toezichthouders die problemen signaleren en corrigeren. Bokhorst: “In ons onderzoek bleek dat er bij kleinere instellingen soms nauwelijks intern toezicht wás. Bij grotere wel, maar daar trad een raad van toezicht vaak onvoldoende op als werkgever van de bestuurder.”

Hoe intern toezicht er idealiter uit ziet? “Als werkgever zouden toezichthouders de beginnende bestuurder adviezen moeten geven en hun netwerk beschikbaar moeten stellen.
Naarmate de bestuurder langer op zijn plek zit, verandert hun rol. Dan dienen ze de bestuurder meer te controleren, te corrigeren en aan te sporen tot zelfreflectie in periodieke functioneringsgesprekken.” Interne toezichthouders zouden die werkgeversrol altijd moeten pakken, aldus Bokhorst. “Vanaf het moment dat een bestuurder in functie is.”

Het contact met bestuurders mag daarbij best informeel zijn, vindt de onderzoekster. “Maar toezichthouders moeten wel kritisch blijven, zodat bestuurders hen snel en volledig informeren. Net als die bestuurders moeten ze zich bovendien inzetten voor een organisatiecultuur waarin iedereen zijn mening en ervaring wil, kan en durft te delen.” Interne toezichthouders dienen daarbij niet alleen open te staan voor inbreng van medewerkers, maar deze input ook zelf te verzamelen. Bijvoorbeeld door te praten met ondernemings-, medezeggenschaps- en cliëntenraden, zonder aanwezigheid van bestuurders. “Bovendien moeten ze sterk genoeg zijn om bestuurders aan te spreken, hen te ontslaan of externe inspecteurs te waarschuwen.”

In recentere casussen pakten interne toezichthouders deze rol vaker dan in vroegere casussen. “Het lijkt erop dat het interne toezicht zich tussen 2009 en 2019 flink professionaliseerde, wellicht wakker geschud door de reeks misstanden bij vooral grootschalige instellingen.” Schaalvergroting, vertelt Bokhorst, had in de semipublieke sector geleid tot hogere budgetten en was gepaard gegaan met een groeiende vraag naar ‘ondernemende’ bestuurders. Dat had ook types aangetrokken die onverantwoorde risico’s namen.

Belang van extern toezicht

De schrijvers van het rapport pleiten ervoor dat interne toezichthouders eerder reageren bij signalen van ongepast gedrag, zoals seksuele toespelingen of intimiderende opmerkingen. Bokhorst: “Die signalen kunnen een voorbode zijn van risicovol gedrag dat de organisatie, medewerkers en doelgroepen veel schade kan toebrengen.” Interne toezichthouders doen er daarbij goed aan om signalen van verval te delen met externe toezichthouders – en sowieso om contact met hen te onderhouden.

Interne toezichthouders hebben volop ervaringskennis te delen over processen van bestuurlijk verval, weet Bokhorst. “Zij zien vaak ook sneller de signalen en symptomen van dat verval.” Externe toezichthouders hebben vooral overzicht over casusonderzoek. Bovendien herkennen zij volgens Bokhorst eerder risicofactoren en patronen. “Door ervaringskennis en onderzoekskennis met elkaar uit te wisselen kunnen toezichthouders hun risicobewustzijn versterken. Daardoor kunnen ze eerder problemen opmerken. Toezichthouders kunnen ook van elkaar leren welke vorm van tegenkracht in welke situatie passend en effectief is.”

“Interne en externe toezichthouders moeten goed contact onderhouden, kennis delen en daarbij een lerende houding aannemen”

Door de krachten te bundelen, versterken interne en externe toezichthouders kortom de tegenmacht richting bestuurders. Dat helpt misstanden te voorkomen. Externe toezichthouders zijn vaak terughoudend in het toezicht op bestuur. “Ze bemoeien zich niet zo snel met de interne gang van zaken bij semipublieke organisaties”, zegt Bokhorst. “Ze laten het toezicht, als alles goed gaat, het liefst over aan interne toezichthouders en respecteren de autonomie van de instelling.”

Alleen bij misstanden is er noodzaak tot ingrijpen als bestuurders bijvoorbeeld publiek vertrouwen schenden of publieke middelen verkwanselen. Bokhorst: “Externe toezichthouders hebben dan bevoegdheden nodig om onderzoek te kunnen doen naar bestuurlijk handelen. Mede door de vele misstanden zijn die bevoegdheden de afgelopen tien jaar behoorlijk toegenomen. Zo maken nieuwe wetten extern toezicht op het bestuurlijk handelen van woningcorporaties en onderwijsinstellingen nu een stuk makkelijker.”

Training in tegenmacht

Bokhorst hoopt dat interne én externe toezichthouders dankzij het onderzoeksrapport beter begrijpen wat bestuurlijk verval is. Dat ze de tekenen hiervan sneller signaleren. En dat ze zien hoe belangrijk het is om samen een goede tegenmacht te creëren richting dominante bestuurders. “En als een raad van toezicht een stevige werkgeversrol inneemt, kan hij bestuurders aansporen om nóg meer tegenmacht te organiseren. Bijvoorbeeld door medewerkers en doelgroepen te laten meepraten over de kwaliteit van dienstverlening. Door goed te luisteren naar hun conclusies. En door deze conclusies merkbaar te verwerken in beleid. Een organisatie als de JP van den Bent Stichting geeft medewerkers en cliënten maximale zeggenschap. En daar lijkt geen sprake van bestuurlijk verval, ook al zat de bestuurder meer dan 26 jaar op z’n plek.”

Alleen op papier ruimte creëren voor tegenmacht is onvoldoende, benadrukt Bokhorst. “Mensen moeten deze ruimte ook kunnen vullen en dus toegerust zijn voor die rol. Dat kan betekenen dat interne toezichthouders, medewerkers en cliënten training nodig hebben. En bestuurders zouden die training mogelijk moeten maken. Alleen dan krijgen ze immers goed tegenspel. Een gelijkwaardige tegenmacht draagt bij aan een gezonde organisatie die optimale dienstverlening biedt. Wie daarvoor zorgt, is een goede bestuurder.”