Publiek en privaat toezicht ineen: vergroot capaciteit, maar houd grip

Samenwerking tussen publieke en private toezichthouders kan vele vormen aannemen – van partnerschappen met influencers tot samenwerking met belangenorganisaties. De grootste mogelijkheden voor publieke toezichthouders ziet onderzoeker Tetty Havinga in een samenwerking met private certificeringsprogramma’s. Dit kan extra capaciteit opleveren en het toezicht verbeteren. Maar alleen als voldaan wordt aan strikte voorwaarden.

Sommige samenwerkingen tussen publieke en private toezichthouders zijn al in de wet vastgelegd. Denk aan het financieel toezicht door banken. Of een deel van de immigratiecontrole door veer- en vliegmaatschappijen. Andere vormen van samenwerking met private partijen krijgen vorm vanuit de toezichthouders zelf. Zoals horizontaal toezicht door de Belastingdienst, die daarvoor samenwerkt met belastingkantoren en financieel adviseurs. Zelf deed Havinga uitgebreid onderzoek naar de NVWA. Die werkt sinds een aantal jaar nauw samen met inmiddels negen partijen met private kwaliteitssystemen, ook wel certificeringsprogramma’s genoemd. Die systemen worden uitgevoerd door private organisaties binnen de sector. Zij stellen zelf normen, verzamelen informatie en oordelen. De lessen die Havinga ontwaart in de samenwerking tussen deze private partijen en de NVWA acht zij deels ook toepasbaar voor andere publieke toezichthouders.

Privaat en publiek samen

Havinga: “Die publiek-private samenwerking tussen de NVWA en private partijen kon ontstaan doordat er binnen voedselveiligheid al veel langer private controles zijn. Dit betekent dat de NVWA aan de start van deze samenwerkingen al veel professionele partijen had om uit te kiezen. De uitgebreide structuur van private controles op het gebied van voedselveiligheid is ontstaan na incidenten in de jaren negentig – zoals de dioxinekippen en gekkekoeienziekte. Deze private certificeringsprogramma’s moeten consumenten ervan verzekeren dat producten veilig zijn. Deze organisaties zijn nu niet meer weg te denken uit de sector. Zo mogen leveranciers zonder bepaalde private certificeringen niet meer leveren aan supermarkten. Dat wordt bepaald door supermarkten zelf, om zo een bepaalde kwaliteit van producten af te dwingen. Voor leveranciers betekent dit dat ze wel móeten deelnemen aan private certificeringsprogramma’s, anders missen ze een grote afzetmarkt.”

“Bij samenwerkingen moet je nagaan of hun controles wel de wettelijke normen dekken. En of de controles op een manier wordt uitgevoerd die ook bij jouw organisatie past.”

Maar alleen een sterke cultuur van zelfregulering leidt nog niet tot goede samenwerking. “Daaraan heeft de NVWA lang en hard met die partijen moeten werken”, vertelt Havinga. “Bij zulke samenwerkingen moet je nagaan of de private controles wel de wettelijke normen dekken. En of ze worden uitgevoerd op een manier die bij jouw organisatie past. Het heeft de NVWA daarom jaren gekost om de partijen die kwaliteitssystemen uitvoeren te screenen, doorgronden, analyseren, beoordelen en te accepteren.”

Meer inspectiecapaciteit

Hoewel de ontwikkeling van de samenwerking met private organisaties een tijdrovend proces was, denkt Havinga dat meer publieke toezichthouders erbij gebaat zijn om die investering te doen. “Ik zie twee belangrijke argumenten om zo’n samenwerking aan te gaan. Het eerste is dat publieke toezichthouders zelf structureel te weinig inspectiecapaciteit hebben. Die kun je door samenwerking vergroten. Meer capaciteit betekent meer controles en dat komt de naleving ten goede. Het betekent ook dat de publieke toezichthouder meer tijd kan investeren in de meest risicovolle bedrijven.”

Ondersteuning van toezicht

In Havinga’s visie betekent samenwerking overigens niet dat na acceptatie van een kwaliteitssysteem zomaar een deel van het toezicht volledig in private handen komt. “Voedselveiligheid is van een te groot publiek belang om geheel uit handen te geven. De NVWA ziet een goed werkend kwaliteitssysteem als toezichtondersteunend. Deelnemende bedrijven kunnen aangepast toezicht krijgen. Wat dit concreet betekent wordt per geval bekeken. Het kan gaan om minder of korter bezoek van de NVWA. De NVWA wil de mate van aangepast toezicht langzaam opbouwen naarmate het vertrouwen in de systemen en de deelnemende bedrijven terecht blijkt. Bovendien blijft de NVWA toezien op de betrouwbaarheid van het kwaliteitssysteem van een certificeringsorganisatie.”

Een ander argument voor een publiek-private samenwerking is dat daardoor in een sector meer aandacht ontstaat voor toezicht en naleving.

Aandacht voor toezicht

Een tweede argument voor een publiek-private samenwerking is dat daardoor in een sector toezicht en naleving een grotere rol krijgen. Havinga: “Binnen de voedselindustrie, waar al veel privaat toezicht bestaat, leven toezicht en naleving automatisch al meer. Bedrijven kiezen er namelijk zelf voor om met een certificeringsorganisatie samen te werken. Ze volgen daarnaast misschien cursussen, trainingen of bijeenkomsten over voedselveiligheid en manieren om risico’s te verkleinen. Worden vervolgens de bestaande private toezichthouders verbonden met de publieke toezichthouder, dan verleent dat die private toezichthouders meer legitimiteit. Dit zorgt voor een nog grotere rol voor toezicht en naleving binnen een sector.”

Grip verliezen

Welke lessen kan een publieke toezichthouder trekken uit samenwerking met certificeringsprogramma’s? “Het is belangrijk dat de publieke toezichthouder het controlesysteem van zo’n organisatie in de gaten blijft houden. Want het gaat niet altijd goed met dat private toezicht”, stelt Havinga. “Specifieker: ervaringen uit het verleden hebben geleerd dat een bepaald soort toezicht beter niet compleet in handen van private toezichthouders kan komen. Een voorbeeld dat ik schokkend vind, is dat van de falende Fyratreinen. Die bleek de IL&T helemaal niet zelf geïnspecteerd te hebben; het enige vereiste was een certificaat van een private instantie. Zodra het toezicht een groot publiek belang dient, moet het in mijn ogen grotendeels in handen van de publieke toezichthouder blijven.”

Een ander risico van het delegeren van een deel van het toezicht aan private toezichthouders is verlies van kennis. Havinga: “Als je als toezichthouder een deel van je toezicht delegeert, verlies je ook een deel van het overzicht over de sector. Hoe ver de samenwerking gaat, moet een toezichthouder dus goed overdenken.”

Goed verhaal

Toezichthouders die willen samenwerken, doen er goed aan om eerst op een rijtje te hebben wat er qua privaat toezicht speelt in het eigen domein. Havinga: “Mijn advies? Onderzoek of de bestaande private systemen voldoen aan het wettelijk kader en of het toezicht overeenkomt met hoe je zelf toezicht houdt. En zo niet, onderzoek door met elkaar in gesprek te gaan of het wel mogelijk is om het publiek en privaat toezicht op één lijn te krijgen. Dat is een absolute voorwaarde voor samenwerking. Bepaalde sectoren zullen ook niet geschikt zijn, bijvoorbeeld die waarin het economisch slecht gaat. Dan is de verlokking vaak te groot om het met de regels niet zo nauw te nemen.”

“Misschien wel de grootste uitdaging voor een publieke toezichthouder is om een betrouwbare publiek-private samenwerking op te bouwen die is te verantwoorden naar de buitenwereld.”

“Misschien wel de grootste uitdaging voor een publieke toezichthouder is om een betrouwbare publiek-private samenwerking op te bouwen die is te verantwoorden naar de buitenwereld”, stelt Havinga. “Dan gaat het niet alleen om een kwaliteitssysteem waarin de toezichthouder én de sector geloven. Maar ook een waar het ministerie, de media, burgers en belangengroepen op vertrouwen. Want vroeg of laat gaat er iets mis. Dan moet je als toezichthouder goed kunnen onderbouwen waarom je een bepaalde samenwerking bent aangegaan. En dat je geen onnodige risico’s hebt genomen. Wie in zee gaat met private toezichthouders, moet zorgen dat hij een goed verhaal heeft.”