De sancties op de handel en financiële banden met Rusland worden bijna met de dag strenger. Maar de naleving en handhaving van die sancties laten te wensen over. Zodanig zelfs dat er begin april een Nationaal Coördinator Sanctienaleving en Handhaving is benoemd. Wat moet er nu veranderen? Specialist in het sanctierecht en Ruslandkenner Heleen over de Linden analyseert de pijnpunten en kansen voor toezichthouders en de wetgever.
Megajachten, luxe villa’s, voetbalclubs en zelfs hele skidorpen. Sinds het begin van de sancties, opgelegd vanuit Brussel, wordt overal in Europa Russisch bezit bevroren. Behalve in Nederland. Althans, zo lijkt het. Want hier gebeurt ook wel degelijk iets. “Het beeld dat ons toezicht weinig effectief is, komt deels doordat veel Russisch bezit in Nederland vooral financieel is, legt Over de Linden uit. “Russische jachten en villa’s liggen eerder in Frankrijk en Italië en het bevriezen van tegoeden is toch minder fotogeniek. Maar ook op dát vlak gaat het hier niet denderend, het zijn lagere bedragen dan in andere landen. Terwijl Nederland altijd een interessant belastingparadijs was voor Russen.”
Heleen over de Linden is advocaat in Amsterdam en gespecialiseerd in het sanctierecht, vooral sancties van de Europese Unie tegen Rusland, Oost-Oekraïne, de Krim en de Russische sancties tegen de EU. Zij zit nu in de afrondende fase van een proefschrift over dit onderwerp.
Geld en goederen
“Voor we kunnen kijken waar het toezicht beter kan, moet je begrijpen met wat voor sancties we te maken hebben”, stelt Over de Linden. “Ze zijn onder te verdelen in twee soorten: sectorale en financiële. De eerste soort zijn sancties op de in- en export van Russische producten. En die worden dan weer onderverdeeld in goederen voor civiel gebruik en dual-use-goederen die ook voor militaire doeleinden ingezet kunnen worden. De Douane houdt daar toezicht op. De financiële sancties hebben te maken met alle geldstromen van en naar Rusland. Hier houden DNB, AFM en de Belastingdienst toezicht op.”
Toezicht begrensd
Nu zijn er geluiden dat het toezicht op beide typen sancties stroef loopt. “Ik kan me voorstellen dat de Douane niet genoeg kennis en menskracht heeft om de grote hoeveelheid vrachtbrieven en hele partijen goederen goed te controleren. Zeker niet als je bedenkt dat het aannemelijk is dat er gesjoemeld wordt met productcodes op vrachtbrieven of daadwerkelijke eindbestemmingen van vracht die wordt geëxporteerd. En dat importeurs de sancties proberen te omzeilen door partijen producten vanuit Rusland via andere landen te laten importeren. Daarnaast schijnt het dat de Douane de focus nu vooral heeft gelegd op toezicht op export van dual-use-goederen. Bij beperkte capaciteit lijkt me dat ook een logische keuze.”
De Douane schijnt de focus nu vooral te hebben gelegd op export van goederen, die ook voor militaire doeleinden worden gebruikt. Bij beperkte capaciteit lijkt me dat ook een logische keuze.
Daar komt bij dat dit soort sancties überhaupt moeilijk te handhaven zijn, zodra producten door de Douane zijn geglipt. Over de Linden: “Dan vindt de overtreding namelijk in het buitenland plaats en dat is zeer moeilijk te bewijzen. Dat bleek bijvoorbeeld in 2018. Toen leverden twee Nederlandse bouwbedrijven materialen en machines voor de bouw van de Krimbrug – een 18 kilometer lange brug tussen de Krim en Rusland. Daar was toen ook al een verbod op. Achteraf valt door het OM die overtreding nog altijd niet te bewijzen.”
Van wie is dit geld?
En hoe zit het dan met het financiële toezicht? “Dat is een probleem van een heel andere orde”, stelt Over de Linden. “Veel rijke Russen hebben hun geld in Nederland gestald in een B.V. bij een trustkantoor of een kantoor dat trustdiensten verleent, maar officieel geen trustkantoor is. De oorspronkelijke reden daartoe was een fiscale, omdat Nederland een gunstig belastingklimaat heeft. Bovendien kunnen oligarchen constructies met stromannen gebruiken, waardoor onduidelijk blijft wie de daadwerkelijke eigenaar van dat geld of de aandelen in de B.V. is. Op de balans van die B.V. kunnen dan weer huizen en superjachten staan.”
“Als een trustbeheerder wél weet dat hij geld beheert van een oligarch op de sanctielijst, dan zal hij niet snel meewerken met een toezichthouder.”
Deze combinatie van factoren maakt het voor toezichthouders moeilijk om erachter te komen welk geld in Nederland Russisch is. En als een trustbeheerder wél weet dat hij geld beheert van een oligarch op de sanctielijst, dan zal hij niet staan te popelen om mee te werken met een toezichthouder. Ten eerste al omdat het trustkantoor een cliëntverhouding heeft en daar hoort niet bij dat je je klant aangeeft. Daarnaast gaat het om zoveel geld, dat er bij één verkeerde stap een Rus op je stoep kan staan.”
Extra blik toezichthouders
De oplossing voor beter sectoraal toezicht is volgens Over de Linden relatief simpel. “Dan gaat het vooral om meer capaciteit. Er zijn opeens veel meer vrachtbrieven te controleren, daar heb je meer mensen voor nodig. Misschien speelt er bij de Douane ook een deskundigheidsprobleem, je moet je mensen opleiden om frauduleuze papieren te herkennen. Dit neemt niet weg dat zodra illegale goederen langs de Douane zijn geglipt, controle achteraf erg moeilijk blijft. Daarom is het des te belangrijker om deze al zoveel mogelijk bij de grens eruit te vissen.”
Complexiteit in de smiezen
Het financiële toezicht op de sancties verbeteren is ingewikkelder, maar niet onmogelijk, denkt Over de Linden. “Je hebt kennis nodig van complexe financiële structuren én hoe je die omzeilt. Je moet bepaalde structuren herkennen, weten wanneer je moet doorvragen en wat je niet moet vertrouwen. Het liefst halen toezichthouders mensen binnen die eerder bij bijvoorbeeld trustkantoren werkten en ervaring hebben met dat soort structuren. Daarbij wil je vroegtijdig degenen ontmoedigen die dit soort structuren bedenken en faciliteren met medewerking van makelaars, notarissen en advocaten. Ook wil je kennis over complexe structuren inzetten voor een risicoscan om de rotte appels er zoveel mogelijk uit te pikken.”
“Het liefst halen toezichthouders mensen binnen die eerder bij bijvoorbeeld trustkantoren werkten en ervaring hebben met complexe financiële structuren.”
Overigens ís er al veel kennis bij DNB en AFM, weet Over de Linden. “Zij houden zich al jaren bezig met anti-witwasregelingen en compliance op dit gebied bij banken en trustkantoren. Hiervoor bestaan handboeken, instructies en lange lijsten met ‘als dit…dan dat’. Die kunnen ook heel goed van toepassing zijn op de complexe structuren waarvan Russen in Nederland gebruik maken.”
Naar Frans voorbeeld
Ook van de Fransen kunnen we iets leren voor het financiële toezicht. “Die hebben in 2014 na de eerste sancties tegen Rusland hun wetten aangepast, zoals financiële wetgeving waarin bepalingen uit de sanctieverordeningen zijn verwerkt”, vertelt Over de Linden. “Hierdoor is bijvoorbeeld hun privacywetgeving niet zo belemmerend voor het toezicht als hier in Nederland. Zo maakt de AVG het tot nog toe onmogelijk voor het Nederlandse kadaster om belangrijke informatie over Russisch bezit in Nederland te leveren.
Ook nu reageren de Fransen proactief: onder de Europese verordening – waar de huidige sancties onder vallen – mag Russisch bezit alleen bevroren worden, maar de Fransen onderzoeken al actief of ze hun wetgeving kunnen veranderen, zodat ze die bezittingen ook echt in beslag mogen nemen.”
