Voor een schone, veilige en gezonde leefomgeving moeten bedrijven die de milieuwet overtreden hard worden aangepakt. Als dat niet lukt met bestuurlijk toezicht, dan komen bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving om de hoek kijken. Maar de afstemming tussen die twee vindt nog onvoldoende plaats. Het net afgeronde Interbestuurlijk programma Versterking VTH-stelsel (IBP VTH) bracht hier al wat verandering in. En die goede initiatieven krijgen nu een vervolg buiten het programma.
Illegaal asbest verwijderen, gevaarlijke stoffen lozen of informatie over uitstoot vervalsen. Milieucriminaliteit is er in vele soorten en maten. Omgevingsdiensten, Inspectie Leefomgeving en Transport en waterschappen proberen dit soort criminaliteit binnen de perken te houden. Zij gebruiken hiervoor het bestuursrecht. Hierdoor kunnen ze dwangsommen opleggen, vergunningen intrekken of bedrijven sluiten.
Ineffectief toezicht
Maar van oudsher slagen bestuursrechtelijke partijen er onvoldoende in om milieucriminaliteit in toom te houden. “Al sinds de start in de jaren tachtig kan het VTH-stelsel milieucriminaliteit niet bijbenen”, vertelt Herbert Dekkers. Hij is strategisch adviseur bij Omgevingsdienst IJmond en was deelnemer aan pijler 2 van het IBP VTH (zie kader).
“Al sinds de jaren tachtig kan het VTH-stelsel milieucriminaliteit niet bijbenen.”
“Voor wij begonnen met het IBP VTH was de bestuursrechtelijke aanpak van milieudelicten al iets verbeterd, maar door een gebrek aan kennis, capaciteit en informatie-uitwisseling kan vergunningverlening de laatste wet- en regelgeving niet of nauwelijks bijbenen. Hierdoor verouderen vergunningen snel.
Ook is er te weinig effectieve toezicht en handhaving. En worden sommige omgevingsdiensten financieel onvoldoende ondersteund door hun opdrachtgevers – gemeenten en provincies. Meestal omdat hun financiële middelen beperkt zijn.”
Belangrijke aandachtspunten
“Als het bestuursrechtelijke toezicht niet toereikend is, dan heb je het strafrecht als extra stok om mee te slaan”, legt Leontine Sitee uit. Zij was de trekker van pijler 2 van het IBP VTH en is beleidsmedewerker bij het ministerie van Justitie en Veiligheid. “Maar ook het Openbaar Ministerie en de politie krijgen maar weinig milieucriminelen te pakken of überhaupt in het vizier.” Om de aanpak van milieucriminaliteit zowel bestuurs- als strafrechtelijk te verbeteren, heeft het IBP VTH vier doelen benoemd:
- Betere informatie-uitwisseling tussen bestuursrechtelijke en strafrechtelijke partners;
- Betere samenwerking tussen bestuursrechtelijke en strafrechtelijke partners;
- Effectievere inzet van beschikbaar instrumentarium;
- Meer prioriteit en inzet van capaciteit door politie, OM en de zittende macht (rechters).
Beter informatie uitwisselen
Het eerste doel houdt in dat partijen informatie meer uniform en geautomatiseerd uitwisselen. Omgevingsdiensten werkten hier de afgelopen twee jaar al hard aan als onderdeel van pijler 3 van het IBP VTH. Sitee: “Ook politie en het OM hebben baat bij betere informatie-uitwisseling als ze onderzoek doen naar een milieudelict. Een sprekend voorbeeld van hoe het nu soms nog gaat, is de politieman die wilde weten waar alle onbemande tankstations in een waterwingebied lagen. Van de ene omgevingsdienst kreeg hij die informatie in een Word-bestand, van de andere in Excel, weer een andere had niet eens overzicht. Hierdoor is de data incompleet en niet snel te interpreteren.”
Dekkers: “We moeten niet alleen op een betere manier informatie uitwisselen, ook de kwaliteit van die informatie moet omhoog. We zijn nu bijvoorbeeld een register voor milieubelastende activiteiten aan het ontwikkelen. Over een paar jaar kun je dankzij eenduidige datasets landelijk makkelijker data verzamelen en vergelijken. Dat levert een schat aan informatie op voor risicogericht toezicht én bestuursrechtelijk en strafrechtelijk onderzoek.”
Beter samenwerken
“Ontmoetingen tussen strafrechtelijke en bestuursrechtelijke spelers zijn nu vaak nog incidenteel. Bijvoorbeeld als een toezichthouder toevallig een politieagent spreekt over een incident”, vertelt Dekkers. Sitee vult aan: “Als mensen elkaar kennen, gaat samenwerking vaak goed. Maar je wilt ook duidelijk omschrijven hoe de samenwerking in elkaar steekt, zodat íedereen weet waar hij moet zijn met een bepaalde vraag. We hebben al een aanzet gemaakt met die beschrijvingen, nu na het IBP VTH gaan we daarmee verder.”
“Je wilt elkaar vanuit een gedeeld beeld spreken voor de beste bestuurs- én strafrechtelijke handhaving.’
“Daarnaast wil je dat je een gedeeld beeld hebt, dan heeft je bestuurs- en strafrechtelijke handhaving het meeste effect”, vindt Dekkers. “Zo moeten politie en OM afspraken maken met toezichthouders over hun beschikbare capaciteit. Als buitengewoon opsporingsambtenaren (boa ‘s) veel processen-verbaal maken, maar er is geen tijd om die te verwerken, dan maken ze dure uren. Ook is het belangrijk dat boa’s weten welk type onderzoek de meeste kans van slagen heeft. Technisch onderzoek, zoals sporenonderzoek, is bijvoorbeeld kostbaar en loopt vaak op niets uit, maar onderzoek naar valsheid in geschrifte heeft vaak wél een veroordeling tot gevolg. Een gedeeld beeld hebben, betekent ook strategisch samenwerken. Zoals nu al gebeurt voor het Dreigingsbeeld Milieucriminaliteit. Samen bepaal je dan: waar liggen de grootste risico’s en waar zetten we onze bestuurs- én strafrechtelijke capaciteit op in?”
Effectiever instrumentarium
Als derde doel hebben toezichthouders middelen nodig om effectiever op te treden tegen milieucriminelen. “Zoals handleidingen: wanneer valt bijvoorbeeld qua privacy iets onder de Wet politiegegevens en wanneer onder de AVG? En hoe interpreteer je die wetgeving? Met duidelijke handleidingen hoef je niet altijd bij een jurist aan te kloppen en dat scheelt tijd en geld”, legt Dekkers uit.
Sitee vult aan: “Uit de gesprekken tijdens het IBP met de verschillende partijen kwamen meer ideeën voor handige tools. Zoals een modelproces-verbaal, zodat boa’s weten welke vragen ze moeten stellen en welke informatie nodig is om tot een rechtmatig proces-verbaal te komen. Of een handleiding voor het maken van een rapport van bevindingen – dat is het rapport dat toezichthouders maken na een controlebezoek en de basis voor een eventueel strafrechtelijk onderzoek. Boa’s gaven aan dat in die rapporten vaak de relevante informatie ontbreekt die zij nodig hadden voor hun strafrechtelijk onderzoek.”
“Kortom, we gaan er vaak vanuit dat toezichthouders wel weten hoe het moet, maar dat is dus vaak niet zo. En dat zit veel strafrechtelijk onderzoek in de weg. Nu worden toezichthouders daar ook nog helemaal niet over onderwezen. Met onder andere terugkomdagen van de ODNL Academie willen we toezichthouders opfriscursussen geven. Bijvoorbeeld over hoe je een rapport van bevindingen maakt.”
Hogere prioriteit bij strafrecht
Tot slot is er het vierde doel: meer capaciteit bij politie en OM. “Daarvoor helpt het om het bestuurs- en strafrecht te zien als een keten”, stelt Dekkers. “Zoals ik eerder zei, je kunt als Boa wel processen-verbaal blijven leveren, maar als er geen sanctie of dagvaarding volgt, dan hindert dat je toezicht alleen maar. Ondertoezichtstaanden merken dan dat hun overtredingen misschien wel opgemerkt worden, maar dat daar geen sancties aan worden verbonden.”
“Dat betekent dus dat je goede capaciteitsafspraken moet maken: welke onderzoeken kan de recherche oppakken? En dat betekent automatisch dat de politie, het OM en de rechterlijke macht meer prioriteit geven aan de aanpak van milieudelicten. Je wilt dat dus dat door afstemming vraag en aanbod in de hele keten op elkaar aansluiten, want je aanpak is zo effectief als de zwakste schakel.”
Na het IBP VTH
Na twee jaar is het programma IBP VTH afgelopen september afgerond. “Toch gaan we met een harde kern nog elke twee maanden samenkomen”, vertelt Sitee. “Zo willen we regelen dat er op strategisch niveau onder regie van de provincie goede afstemming komt tussen alle partijen in de keten.
“We gaan nu van schrijven en praten naar echt doen.”
Op tactisch niveau willen we risicobeelden uitwisselen tussen bestuursrechtelijke en strafrechtelijke partijen. Daarin staan de grootste risico’s voor milieucriminaliteit waar je handhaving op kunt afstemmen. Zo’n uitwisseling van risicobeelden helpt om meer kennis over het strafrechtelijke proces én meer begrip voor elkaar te krijgen. En we ontwikkelen nu een handreiking voor de uitwisseling van gegevens. Ik voel dat het IBP VTH iets in beweging heeft gezet.”
Dat gevoel heerst ook bij de omgevingsdiensten. Dekkers: “Binnenkort gaan wij in Noord-Holland bijvoorbeeld met vier omgevingsdiensten, gedeputeerden van de provincie en de officier van justitie op zoek naar een nieuwe samenwerkingsstructuur. Deze structuur willen we via ODNL landelijk delen.” Sitee: “We gaan nu van schrijven en praten naar echt doen. We zetten de beweging voort!”
Het Interbestuurlijk programma Versterking VTH-stelsel (IBP VTH)
Het IBP VTH startte in augustus 2022 na de aanbevelingen van Van Aartsen voor een beter VTH-stelsel. Zeven partners – drie ministeries, Vereniging Nederlandse Gemeenten, Omgevingsdienst NL, Unie van Waterschappen en Interprovinciaal overleg – werkten twee jaar lang aan zes pijlers. Dat deden ze samen met honderd deelnemers – onder andere van Inspectie Leefomgeving en Transport, de politie, Rijkswaterstaat en het OM.
De zes pijlers waren:
- Robuuste omgevingsdiensten en financiering
- Bestuursrechtelijke en strafrechtelijke handhaving en vervolging
- Informatievoorziening
- Kennisinfrastructuur
- Onafhankelijke uitvoering van toezicht en handhaving
- Monitoring kwaliteit milieutoezicht
In september 2024 werd het IBP VTH afgerond, al worden in aparte trajecten sommige van de pijlers nog voortgezet. Zoals ook pijler 2, waar het in dit artikel over gaat.
