In tegenstelling tot stikstof horen we relatief weinig over dat andere schadelijk gas: koolstofdioxide (CO2). Misschien omdat de uitstoot daarvan al jaren succesvol omlaag gaat. Mede dankzij het toezicht op de handel in CO2-emissierechten door de Nederlandse Emissieautoriteit (NEa). Dit systeem bestaat al sinds 2005. Het helpt onder andere om dit type uitstoot door grote bedrijven stapsgewijs te verminderen. Hoe is dat toezicht ingericht? En wat vraagt het van een relatief kleine toezichthouder?
De 340 grootste industriële uitstoters van Nederland vallen onder het toezicht van de NEa [zie kader]. Alleen met emissierechten mogen deze bedrijven CO2 uitstoten. Ze kunnen op drie manieren aan emissierechten komen. Als ze concurreren op de wereldmarkt kunnen ze (een deel) van hun emissierechten gratis toegewezen krijgen door de NEa. Dit is om deze bedrijven te beschermen tegen oneerlijke concurrentie van bedrijven uit andere landen zonder een prijs op CO2-emissies. Daarnaast veilt Nederland, samen met veel andere Europese landen, het hele jaar door rechten die bedrijven kunnen kopen. En tot slot kunnen bedrijven emissierechten kopen van elkaar. Eén emissierecht staat voor 1 ton CO2.
Elk jaar worden er minder emissierechten uitgegeven zodat de totale CO2-uitstoot daalt. Het idee is dat dit bedrijven dwingt om te kiezen voor productiemethoden met minder CO2-uitstoot.
Deze 340 Nederlandse bedrijven horen bij een groep van ongeveer 10.000 bedrijven uit dertig Europese landen, die vallen onder het European Union Emissions Trading System (EU ETS). Hun vraag en aanbod bepaalt de prijs van een emissierecht. Op dit moment is de prijs voor één emissierecht ruim boven de 80 euro.
Waarom emissierechten?
Elk jaar worden er minder emissierechten uitgegeven, zodat de totale CO2-uitstoot daalt. Het idee is dat dit systeem bedrijven dwingt om te kiezen voor productiemethoden met minder CO2-uitstoot. Aan het uitstoten van CO2 zonder dat daar emissierechten tegenover staan, hangen namelijk fikse boetes. En aanvullend moet het bedrijf alsnog de vereiste emissierechten kopen. Er klinkt genoeg kritiek op het systeem. Bijvoorbeeld dat het te traag werkt en dat de prijs van emissierechten te lang laag is geweest. Toch is sinds het invoeren van het systeem in 2005 de uitstoot onder bedrijven die vallen onder het ETS met 44% gedaald.
Dit doet de NEA
De NEa houdt toezicht op de CO2-uitstoot van bedrijven in Nederland die vallen onder het ETS. De NEa verleent vergunningen. Alleen bedrijven met zo’n vergunning mogen CO2 uitstoten, áls ze ook emissierechten hebben. Daarnaast controleert de NEa de juiste rapportage van de jaarlijkse CO2-uitstoot en de informatie die bedrijven hebben aangeleverd om gratis toewijzing te krijgen. Zijn alle bedrijven die onder hun toezicht vallen ook daadwerkelijk bekend bij de autoriteit? “Bedrijven die qua emissie net op de grens zitten dat ze onder ons toezicht vallen, zoals een datacenter, zijn soms nog niet bij ons aangemeld. Als zij zichzelf niet melden, worden ze vaak door een ander bedrijf of een omgevingsdienst onder onze aandacht gebracht”, vertelt Robin Mulder. Hij is coördinator Toezicht en Handhaving voor Emissiehandel bij de NEa. Mulders team controleert risicogestuurd of bedrijven hun eigen CO2-uitstoot correct monitoren en registreren.
Manipulatie op de markt
Ook het register, waar de bedrijven emissierechten aan elkaar overschrijven, staat onder het toezicht van de NEa. Dat register bevat de handelsrekening waarop alle emissierechten staan van die bedrijven. Dit financiële toezicht wordt steeds complexer. En dat heeft vooral te maken met de stijgende prijs van een emissierecht. De afgelopen vijf jaar van 5 naar ruim 80 euro. “Voor sommige bedrijven met relatief veel emissierechten betekent dat een verschil van honderdduizenden euro’s. En bij grotere financiële belangen stijgt het risico van marktmanipulatie”, legt Maaike Breukels uit. Zij is Hoofd Emissiehandel bij de NEa.
“Alle vormen van marktmanipulatie zijn verboden, maar zijn niet altijd makkelijk te herkennen. Dát maakt toezicht erop houden complex.”
Wat is marktmanipulatie? De AFM onderscheidt verschillende activiteiten waarmee een handelaar een financiële markt, zoals het EU ETS, kan manipuleren. Dan gaat het onder andere om het verspreiden van onjuiste of misleidende signalen over aanbod en vraag of de koers. Of andere manieren om de koers op een abnormaal of kunstmatig hoog niveau te brengen. Breukels: “Alle vormen van marktmanipulatie zijn verboden, maar zijn niet altijd makkelijk te herkennen. Dát maakt het toezicht erop complex.”
Financieel toezicht aangescherpt
“Omdat de AFM van oudsher veel ervaring heeft met toezicht op het manipuleren van financiële markten, zoeken wij hiervoor de samenwerking met hen op”, vertelt Breukels. “Wij delen data en patronen over de bedrijven in ons register. En de AFM kan dankzij meer kennis en ervaring de verdachte zaken er beter uit halen. Bovendien hebben zij beter zicht op bedrijven met emissierechten buiten Nederland die ook voorkomen in ons register.”
Een andere ontwikkeling in het financiële toezicht van de NEa is een grotere focus op customer due diligence. “Zoals een bank zijn klanten wil kennen, willen wij dat met de bedrijven in ons register. Dit werd zeker na Brexit urgent, toen flink meer buitenlandse bedrijven hun rekening voor emissiehandel bij ons registreerden. Dan wordt in sommige gevallen diffuus met welk bedrijf je nu precies te maken hebt. Daarom hebben we de regels voor registratie met hulp van de AFM aangescherpt. Dat wij die registratie professionaliseren staat niet letterlijk in onze regelgeving, net als het toezicht op het verbod op marktmanipulatie. Maar door de verandering van de markt is dat wel iets waar we nu op inspringen.”
Handhaving uitgedaagd
De stijgende prijs voor emissierechten vormt ook een uitdaging voor de handhavingstak van de NEa. Mulder: “Bij grotere financiële belangen is de kans op niet-naleving groter, dus zijn wij daar heel alert op. We analyseren data grondiger. Zo kunnen we veel extra informatie halen uit rapportages van bedrijven over hun CO2-uitstoot en uit de gegevens die ze hebben aangeleverd voor de toewijzing. Bijvoorbeeld een emissiebron die we eerst niet hadden gezien, zoals een noodaggregaat. Daarnaast kijken we kritisch naar afwijkingen tussen de gerapporteerde CO2-uitstoot en de toegewezen CO2 rechten.”
Nieuwe sectoren, nieuwe grenzen
De NEa staat aan de vooravond van een fikse groei. Want inmiddels is in Europese wetgeving opgenomen dat, naast industrie en luchtvaart, ook de scheepvaart, transport en de gebouwde omgeving onder het ETS gaan vallen. Voor de NEa zijn dit nieuwe sectoren om toezicht op te houden. Daarnaast komt er een CO2-heffing voor invoer van koolstofintensieve producten van buiten de EU aan (CBAM). Die heffing is gekoppeld aan het ETS, dus ook daarin gaat de NEa een rol spelen.”
“De uitbreiding van onze taken draagt bij aan onze grootste uitdaging: aantrekkelijk zijn en blijven als werkgever vanwege de groei die we de komende jaren doormaken.”
Breukels: “Inhoudelijk krijgen we er veel extra taken bij dus en dat draagt ook bij aan onze grootste uitdaging de komende tijd: aantrekkelijk zijn en blijven als werkgever. Vanwege ons grotere takenpakket groeien we namelijk van 80 fte nu naar uiteindelijk zo’n 130 fte. We hebben te maken met een krappe arbeidsmarkt. Al hopen we dat mensen ons toch zeer actuele toezichtsgebied aantrekkelijk vinden. Daarnaast is bij zo’n groei wat mij betreft de uitdaging dat je binnen onze organisatie nog steeds snel onderling kunt schakelen. Ook als we steeds meer nieuwe taken in het pakket krijgen .”
NEa en de helft van de Nederlandse CO2-uitstoot
De NEa heeft grote invloed op de hoeveelheid CO2 die we als land uitstoten. Sinds het invoeren van het emissierechtensysteem in 2005 is de uitstoot onder bedrijven met 44% gedaald. En dat als ZBO met 80 fte. Zo’n 340 grote uitstoters – goed voor ongeveer de helft van de totale Nederlandse CO2-uitstoot – vallen onder het toezicht van de NEa. De meeste uitstoot onder hun toezicht komt van de elektriciteitssector (43%), daarna volgt de chemische industrie (26%), de aardolieproductie (14%) en dan de metaalproductie (8%). De rest van de CO2-uitstoot onder toezicht van de NEa komt onder meer op het conto van de gewasteelt en de voedings- en papierindustrie.
