Hoe pak je als toezichthouder grootschalige en langdurige fraude het beste aan? Karen Gussow onderzocht het voor de NVWA. In haar promotieonderzoek ‘Finding food Fraud’ concludeert ze dat toezichthouders – en daarmee de samenleving – het meest gebaat zijn bij een combinatie van methoden. De inzichten uit haar onderzoek zijn vooral nuttig voor voedselautoriteiten, maar elke toezichthouder met een opsporingsdienst kan iets met de bevindingen.
Hoge boetes schrikken fraudeurs af. Dat is in ieder geval het idee. Toch wijst Karen Gussow er in haar proefschrift op dat dit helemaal niet empirisch is bewezen. Een hoge pakkans daarentegen, is wel aangetoond effectief. Oftewel: als bedrijven denken dat er een hoge kans is om tegen de lamp te lopen, zullen zij minder snel wet- en regelgeving overtreden.
Karen Gussow is coödinerend specialistisch inspecteur bij de Inlichtingen- en Opsporinginsdienst NVWA. Ze is expert voedselfraude. Sinds 2013 heeft ze aan de Vrije Universiteit Amsterdam criminologisch/bestuurskundig promotieonderzoek gedaan naar hoe toezichthouders voedselfraude ontdekken.
Maar hoe zorg je als toezichthouder dat je fraude zo effectief mogelijk opspoort? In haar proefschrift biedt Gussow antwoord op deze vraag. In de aanpak van voedselfraude door de NVWA onderscheidt ze vier manieren om fraude te ontdekken. Ze beargumenteert dat deze vier vormen sámen het meest effectief zijn, omdat ze helpen verschillende typen fraude te ontdekken.
1. Controleer routinematig
De meest gangbare manier waarop toezichthouders fraude opsporen is via reguliere controles. Dit is ook direct de eerste vorm die Gussow onderscheidt. “Het is een routinematige vorm van opsporing. Tijdens een routinecontrole ben je niet op zoek naar fraude en hardnekkige varianten ontdek je hier ook niet mee. Zo heb ik een casus in mijn onderzoek opgenomen van een bedrijf dat twaalf jaar lang ’s ochtends heel vroeg het verboden sulfiet aan rundvlees toevoegde. De inspecteur controleerde het proces en niet het vlees, waardoor deze fraude met de reguliere controle niet aan het licht kwam.” Slechts 10an de opgeloste voedselfraudezaken komt met routinecontroles aan het licht.
“Met routinematige en reactieve opsporing wordt over het algemeen minder ernstige fraude gevonden, daarvoor zijn aanvullende methodes nodig.”
2. Spoor reactief op
Dankzij meldingen van een klokkenluider, of van een andere dienst dan de NVWA, kan een zaak als die met het sulfiet in rundvlees wél aan het rollen komen. Dat is dan ook de tweede vorm van opsporing die een toezichthouder kan inzetten. Gussow: “Dit is een reactieve methode, omdat je afhankelijk bent van een externe partij. 45 procent van de gevonden voedselfraude komt met deze methode aan het licht.”
3. Vind en volg het spoor
De derde opsporingsvorm is een variatie op de reactieve opsporingsmethode waarbij de opsporingsdienst meer moeite moet doen. Gussow noemt deze methode ‘induced’, wat zoveel betekent als het opwekken van meldingen. Gussow: “Een opsporingsdienst kan bijvoorbeeld meldingen stimuleren door een vertrouwelijke meldingsdienst op te zetten waar klokkenluiders met bescherming van hun identiteit veilig kunnen melden. Of door tijdens een inspectie op te letten of medewerkers van het bedrijf je iets willen vertellen en daarna contact met ze op te nemen. Of door bijvoorbeeld een dader te beboeten die onderdeel lijkt van grootschaliger fraude en hem dan de kans geven om openheid van zaken te geven.” Met deze vorm van opsporing wordt 30an de opgeloste fraudezaken gevonden.
4. Ga proactief op zoek
De vierde opsporingsmethode is de meest proactieve. In dit geval is er geen directe aanleiding voor een onderzoek, maar gaat de opsporingsdienst uit van een hypothese en doet een risicoanalyse. Zo’n hypothese kan gebaseerd zijn op geruchten over en uit een sector, maar ook op patronen die te zien zijn in eerdere cases, onderzoek dat in de media verschijnt en afwijkingen in vraag en aanbod in de markt. De hypothese wordt eerst gestaafd met de analyse van inspecties, aan de hand van gesprekken met inspecteurs en met informatie van andere diensten. “De input van inspecteurs is belangrijk”, benadrukt Gussow. “Mijn onderzoek wijst uit dat opsporingsonderzoek dat puur gebaseerd is op analyse vrijwel altijd strandt. Maar wordt een analyse gecombineerd met waarnemingen van inspecteurs, dan groeit de kans op succes. Aan de hand van alle input, volgen doelgerichte inspecties. Deze methode levert overigens ook vaak genoeg niks op. Maar áls er iets wordt gevonden, gaat het meestal om grootschalige fraude die al lange tijd werden gepleegd.” In totaal wordt 15an de opgespoorde fraudezaken gevonden met deze methode.
“De proactieve opsporingsmethode levert vaak genoeg niks op, maar áls er iets wordt gevonden gaat het meestal om de grotere, langlopende fraudezaken.”
Mooi voorbeeld van een succesvol toegepaste proactieve methode is de scharrelei-casus uit Gussows onderzoek: “Verschillende boerderijen hadden veel te veel legkippen om hun eieren als ‘scharrelei’ te mogen verkopen. Dit kwam aan het licht nadat een brancheorganisatie het nog wat vage gerucht deelde dat er in Nederland veel meer kippen zouden worden gehouden dan mocht. Via data-analyse werd onderzocht welke kippenboerderijen zich hier mogelijk schuldig aan maakten. Door een serie inspecties ontdekte de NVWA overtredende boerderijen en kwam zo terecht bij een broederij die hen de kippen leverde. Die bleek dubbele facturen te schrijven om te verhullen dat het om te grote aantallen ging.”
Vraag meer van de sector
Zoals de casus van de scharreleieren laat zien, zijn andere bedrijven in de voedselketen vaak betrokken bij de fraude. Of ze zijn er minstens van op de hoogte. “Daarom is het belangrijk dat een toezichthouder haar best doet om een hele sector minder fraudegevoelig te maken”, bepleit Gussow. “Bedrijven kunnen bijvoorbeeld een fraudemodule in hun certificeringssysteem opnemen. Hierin moet dan zijn vastgelegd dat er goede klokkenluidersprocessen zijn en dat er bij inkoop kritisch wordt gekeken en gecontroleerd. Niet alleen op kwaliteit, maar ook op authenticiteit: houdt het bedrijf dat aan mij levert zich aan de regels? In goed contact met de sector kan een toezichthouder dit soort ontwikkelingen aanjagen.”
“Als je niet kiest voor een mix van methoden, is het de vraag of je de maatschappij dan zo goed dient als je zou kunnen.”
Kies voor de mix
Elke toezichthouder kan kiezen voor routinematige, reactieve, induced en proactieve opsporingsmethoden. Gussow: “Wie niet focust op een mix van methoden, zal in de praktijk vooral de minder tijdrovende routinematige en reactieve methoden inzetten. Met het gevaar dat alleen de kleinere en makkelijker te observeren fraudezaken aan het licht komen. Of je als opsporingsdienst de tijdrovende proactieve methode inzet, is een politieke keuze. Doe je het niet, dan laat je sowieso belangrijke zaken liggen. De vraag is of je dan de maatschappij zo goed dient als je zou kunnen.”
