Toezine

Wekelijkse verdieping voor professionals in toezicht, handhaving en inspectie

Bezig met laden...
Rotte appels, fruitmanden en mandenmakers: nieuwe inzichten over regelnaleving

Rotte appels, fruitmanden en mandenmakers: nieuwe inzichten over regelnaleving

Zijn ondernemers die herhaaldelijk de regels overtreden de spreekwoordelijke rotte appels? Of zijn er andere factoren die de regelnaleving beïnvloeden? Bevindingen uit doelgroepanalyses en wetenschappelijk onderzoek kunnen antwoord geven op deze vragen.

Het niet correct opslaan van gevaarlijke stoffen, het niet bijhouden van het zogenoemde ‘journaal gevaarlijke stoffen’ en de afwezigheid van brand­blusmiddelen. Dat zijn de meest voorkomende overtredingen bij opslag- en overslagbedrijven van verpakte gevaarlijke stoffen in Rotterdam-Rijnmond. En de naleving van de regels wordt maar niet beter, ondanks een strikt beleid van sancties zoals dwangsommen en processen-verbaal. Dit was de reden dat de DCMR Milieudienst Rijnmond de motivaties voor niet-naleving onderzocht via doelgroepanalyses.
In de doelgroepsessies gingen relevante actoren binnen de branche in gesprek met de DCMR. De DCMR kreeg zo een keur aan inzichten over het naleefgedrag van opslag- en overslagbedrijven in de regio. Welke belemmeringen ervaren bedrijven bij het naleven van de regels? Wat vinden ze de beste manier van communiceren over regelnaleving? En wat is hun mening over het beleid en de strategie van de DCMR?

Weten waar de pijn zit

Voor de doelgroepanalyses gebruikte de DCMR de Tafel van Elf. Dit instrument biedt inzicht in de mate waarin de doelgroep de kennis, motivatie en vaardigheden heeft om de regels na te leven. Die inzichten helpen toezicht­houders vervolgens om effectievere interventiestrategieën te kiezen.
“De Tafel van Elf biedt inzicht in de mate waarin de doelgroep de kennis, motivatie en vaardigheden heeft om de regels na te leven.”
“Het start allemaal met onderzoek naar het probleem dat moet worden aangepakt”, benadrukt Marinus Jordaan van de DCMR. “Je moet goed weten wat er aan de hand is, waar de pijn zit. Vervolgens ga je in gesprek met de doelgroep en met belanghebbenden uit hun omgeving, zoals certificeringsinstellingen, vergunningverleners en inspectiediensten. Die weten namelijk veel van de doelgroep.” Met de uitkomsten van deze gesprekken kan de DCMR nagaan welke aspecten de naleving beïnvloeden. “Gaat het erom dat bedrijven de regels niet kennen, niet willen naleven of niet kunnen uitvoeren? Door die vragen te beantwoorden, krijgen we inzicht in wat we moeten doen – en waarom.”

Mandenmakers

Uit de analyse van de DCMR blijkt onder andere dat sommige regels wel bekend, maar moeilijk uitvoerbaar zijn. Zo zijn stuwadoors (bedrijven die verantwoordelijk zijn voor het laden en lossen van zeeschepen) verplicht om alle containers met gevaarlijke stoffen aan de buitenkant en op het maaiveld van de opslag op te stellen. Maar daar is niet altijd ruimte voor. Daarnaast vinden de bedrijven de verplichte brandveiligheidsmaatregelen vaak (te) kostbaar.
“Een belangrijke verklaring voor regelovertredingen is dat ondernemers het gevoel hebben geen andere mogelijkheid te hebben. Dat gevoel heeft in belangrijke mate te maken met de complexiteit van de regelgeving”, zegt ook Adriaan Denkers, universitair hoofddocent aan de Vrije Universiteit Amsterdam en auteur van verschillende onderzoeken naar regelnaleving. “De sterkste voorspeller voor overtredingen is de overtuiging van mensen dat het moeilijk is om de regels na te leven. Anders gezegd: als een regel voor mensen natuurlijk voelt, dan neemt de naleving ervan toe. Afschrikking via boetes en dreigen met sancties werkt dan juist niet. En dat terwijl veel toezichthouders daarop inzetten, alleen al in hun communicatie.”
Denkers verrichtte recent onderzoek naar de naleving van de Mede­dingings­wet. “Vooral voor kleine bedrijven zijn veel regels ingewikkeld en onduidelijk. Ook staan de regels ver weg van de dagelijkse praktijk en de mores van ondernemers. Dat maakt het moeilijk voor hen om de regels na te leven,” zegt Denkers ook.
“Regels moeten kraakhelder zijn en mensen niet onnodig tegen de borst stuiten.”
De Amerikaanse psycholoog Zimbardo benadrukte in recent onderzoek het belang van de politieke context voor de naleving van regels – die zou belangrijker zijn dan de intrinsieke motivatie van individuen of de omstandigheden in hun omgeving. Denkers vergelijkt deze drie factoren met rotte appels, fruitmanden en mandenmakers. “Vanuit dit perspectief komen regelovertredingen lang niet altijd voort uit individuele motieven van ondernemers (appels), de bedrijfscultuur of de mores binnen een branche (fruitmand). Veel belangrijker is de rol van de overheid die wet- en regelgeving opstelt en handhaaft (mandenmaker). Als regels niet logisch aanvoelen, is de kans heel groot dat appels (individuele ondernemers) in de fruitmand (het bedrijf of de branche) gaan rotten.”

Medestanders

Wat kan het toezichtveld doen met de onderzoeksinzichten over regel­naleving? Volgens Denkers ligt er een taak voor juristen en communicatie­deskundigen om regels eenvoudiger en begrijpelijker te maken. “Mandenmakers zoals wetgevingsjuristen kunnen ervoor zorgen dat een praktijksituatie ontstaat waarin mensen die regels willen naleven, bijna niet anders kunnen. Er is niets mis met regels, maar ze moeten wel kraakhelder zijn en mensen niet onnodig tegen de borst stuiten. Daarbij speelt ook communicatie een belangrijke rol. Gebrek aan kennis over wettelijke vereisten staat regelnaleving natuurlijk in de weg.”
“Inspecties en sancties zullen we altijd nodig hebben, maar voor bepaalde doelgroepen zijn er effectievere instrumenten beschikbaar.”
“Dankzij de doelgroepanalyses kunnen we onze interventies veel planmatiger inzetten,” zegt Jordaan over de plannen van aanpak die de DCMR inmiddels aan de hand van de analyses opstelt. “We kunnen onze aanpak bijstellen, zodat bedrijven die goed presteren met minder inspecties te maken krijgen en andere juist meer. Maar ook de insteek van de inspecties – en onze voorlichting over complexe regels – stemmen we beter af op de situatie. Bijvoorbeeld: in sommige branches zijn informele contacten tussen ondernemers belangrijk. Door invloedrijke personen binnen dat netwerk tot onze medestanders te maken, kunnen we een positieve stimulans geven aan regelnaleving. Inspecties en sancties gebruiken we natuurlijk ook nog en zullen we ook altijd nodig hebben, maar voor bepaalde doelgroepen zijn er effectievere instrumenten beschikbaar.”

Lessons learned uit de doelgroepanalyses van de DCMR

De DCMR heeft recent doelgroepanalyses gemaakt voor opslag- en overslagbedrijven en voor de autodemontagesector. Dit na positieve ervaringen met de toepassing van het instrument in de glastuinbouw in 2013.

“Allereerst is focus belangrijk. Je moet nagaan wat het belangrijkste item is dat je wilt aanpakken. Gaat het erom risico’s te verminderen, incidentmeldingen tegen te gaan of de meest voorkomende overtredingen te voorkomen?”, zegt Marinus Jordaan over de lessons learned van de doelgroepanalyses van de DCMR.

Ook een goede krachtenveldanalyse is onmisbaar. “Wie hebben er belang bij de aanpak van een probleem? Door deze partijen bij elkaar te brengen, ontstaat de basis voor een breed gedragen aanpak.”
Daarnaast is snelheid een aandachtspunt. “De verschillende stappen van het proces kosten best even tijd. Je moet een probleemanalyse maken, sessies organiseren, rapporten maken en bespreken, een plan van aanpak opstellen en uitvoeren. Je moet dan wel de vaart erin houden.”

Het draagvlak dat tijdens de doelgroepsessies ontstaat, zorgt bij de DCMR voor extra handen bij het bevorderen van naleving, merkt Jordaan. “Het organiseren van een doelgroepsessie is in zekere zin al een instrument op zich. We gaan in gesprek met belangrijke partijen uit het veld die ook belang hebben bij goede regelnaleving. Je stelt je dan open op en zegt daarmee eigenlijk tegen anderen: we denken dat we samen verder kunnen komen en hebben jullie advies nodig. Vervolgens kunnen we gezamenlijk met de aanpak aan de slag.” Jordaan noemt het voorbeeld van opleidingen die aandacht kunnen schenken aan de regels die bedrijven moeten naleven. “Daarnaast zijn brancheverenigingen een gesprekspartner; zij hebben er natuurlijk ook belang bij dat er in de sector geen rotte appels zitten.”

Idealiter zouden doelgroepanalyses in breder verband worden uitgevoerd, denkt Jordaan. “Er zijn 36 branches waarop we als milieudienst toezicht houden en het is tijdsintensief om die allemaal met deze methode te benaderen. Als alle omgevingsdiensten de voor hen belangrijke branches zouden onderzoeken, dan levert dat een enorme tijdswinst op – en mogelijk ook verrassende nieuwe kennisinzichten.”