Toezine

Wekelijkse verdieping voor professionals in toezicht, handhaving en inspectie

Bezig met laden...
Kritiek doorbelasten van toezichtkosten zwelt aan

Kritiek doorbelasten van toezichtkosten zwelt aan

Bij stakeholders is groeiende kritiek op het doorbelasten van toezichtkosten. Deze kosten moeten, zo vinden zij, vanwege het algemeen belang voor een deel door de overheid worden gedragen. En opbrengsten van opgelegde boetes moeten ten goede komen aan lagere toezichtlasten en beter toezicht. Dat blijkt onder meer uit de internetconsultatie van de herziening van de Wet bekostiging financieel toezicht.

Steeds meer inspecties passen het ’de vervuiler betaalt’-principe toe. Ze beroepen zich op Europese regelgeving die het in rekening brengen van controles mogelijk maakt. In 2014 raadde de WRR de overheid aan de kosten van toezicht vaker te verleggen naar de ondertoezichtstaanden. Dat bleek niet aan dovemansoren gezegd. Onder meer De Nederlandsche Bank, de Autoriteit Consument en Markt en de NVWA maken in toenemende mate gebruik van deze mogelijkheid. Nog in april maakte de NVWA bekend extra controles aan veehouders die verdacht zijn of eerder de fout in zijn gegaan te willen doorbelasten. Maar steeds sterker is een tegengeluid te horen van onder meer de Raad van State en diverse branche- en belangenorganisaties.

Hoofdregel voor doorbereken: nee, tenzij en mits

Uitgangspunt voor het al of niet doorberekenen van toezicht- handhavings- en toelatingskosten (zoals vergunningen) is het kader ‘Maat Houden’, waarvan de laatste editie in 2014 het licht zag. Hoofdregel daarin is dat deze kosten niet worden doorberekend. Wetgeving is er immers vanwege het algemeen belang. Toezicht op de naleving daarvan dient dus ook het belang van de maatschappij als geheel. Maar ‘Maat Houden’ geeft enkele voorwaarden waaronder deze kosten wél doorberekend mogen worden. De belangrijkste: als personen of rechtspersonen substantieel profiteren van toezicht en handhaving óf wanneer zij de overheid noodzaken tot meer dan regulier toezicht en handhaving. Bijvoorbeeld omdat ze eerder in de fout gegaan zijn en extra controles nodig zijn. Voorts mag doorberekening van kosten niet in strijd zijn met de principes van goed toezicht, zoals onafhankelijkheid, transparantie en professionaliteit. Ook moeten de baten van doorberekening opwegen tegen de kosten, mogen doorberekende kosten geen negatieve gevolgen hebben voor de internationale concurrentiepositie én mogen deze ook niet leiden tot extra regeldruk en nalevingslasten voor bedrijven. Tot slot mag toezicht niet gedreven worden door financiële motieven, oftewel: meer toezicht omdat dat zorgt voor meer inkomsten bij de toezichthouder.

Onduidelijk

Niet alle toezichthouders nemen het even nauw met de kaders voor het doorbelasten van toezichtkosten, liet de Raad van State najaar 2016 al in een advies weten. Te vaak worden toezichtkosten volgens de Raad ten onrechte volledig doorberekend, ook als daar een deel ‘algemeen belang’ in zit. En hoe de hoogte van deze doorberekende kosten wordt vastgesteld, is volgens de Raad vaak onduidelijk. “Omdat toezicht niet in de eerste plaats een voordeel voor het individu of voor de groep is, zijn de kosten ervan niet volledig toerekenbaar aan een individu of groep, hoe nauw omschreven die groep ook kan zijn. Het profijtbeginsel (het voordeel voor de ondertoezichtstaande (red)) en het beginsel 'de veroorzaker betaalt' vormen dan ook geen rechtvaardiging voor een uitzondering op de hoofdregel,” aldus de Raad van State in haar advies aan de Tweede Kamer.

Publieke belangen

Het kabinet-Rutte legde, voorjaar 2017, de kritiek naast zich neer, met het verweer dat doorberekening in haar ogen nog steeds gebeurt binnen de kaders van ‘Maat Houden’. Maar VNO-NCW en MKB-Nederland sloten zich bij de Raad van State aan. Ze stellen – in een brief naar aanleiding van deze kabinetsreactie - dat de rekening te snel en te makkelijk bij ondertoezichtstaanden wordt neergelegd. De ondernemersorganisaties vinden dat toezicht zoveel mogelijk uit de algemene middelen moet worden betaald: “Voedselveiligheid, veilig transport en een stabiele en betrouwbare financiële sector zijn publieke belangen”, stellen VNO-NCW en MKB-Nederland. “Toch worden de kosten van het toezicht daarop afgewenteld op het bedrijfsleven.” De beide organisaties schetsen dat doorberekende kosten bij de Autoriteit Financiële Markten sinds 2009 met 94 procent zijn gestegen en bij de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit en De Nederlandsche Bank met elk 70 procent.
“De rekening van toezicht wordt te makkelijk helemaal bij ondertoezichtstaanden neergelegd.”

Structurele inkomsten

Hoewel ‘Maat Houden’ aangeeft dat financiële motieven nooit een drijfveer voor extra toezicht mogen zijn, valt niet te ontkennen dat doorberekende toezichtkosten door diverse toezichthouders toch meer en meer als een structurele inkomstenbron worden gezien. In die zin vormen inkomsten uit (extra) toezicht wel degelijk een drijfveer voor de toezichthouder. Het geheel of gedeeltelijk wegvallen van die inkomsten zou immers een enorm gat in de begroting slaan waarvan de rekening uiteindelijk weer bij de staat terechtkomt. Terugdraaien van de inmiddels staande praktijk is dan ook niet te verwachten.

Surplus

Ook uit de reacties op de herziening van de Wet bekostiging financieel toezicht, via een internetconsultatie in de zomermaanden, blijkt dat steeds meer belangenorganisaties vinden dat de rekening van toezicht te makkelijk helemaal bij ondertoezichtstaanden wordt neergelegd. Ze wijzen erop dat er ook een algemeen belang is. Dat deel van de kosten zou de overheid zelf voor haar rekening moeten nemen. In de herziene wet staat bovendien dat alleen de eerste 2,5 miljoen van een eventueel positief saldo (dat ontstaat door verrekening van de opbrengsten van boetes en verbeurde dwangsommen) ten goede komt aan het verlagen van heffingen en verbeteren van toezicht. Het meerdere vloeit rechtstreeks naar de staatskas. Ook dat schiet bij veel belangenverenigingen in het verkeerde keelgat. Zo laat de VEB (Verenging Effectenbezitters) weten de grens van 2,5 miljoen veel te laag te vinden. 10 miljoen komt meer in de buurt, aldus de beleggersvereniging. De VFN (Vereniging van Financieringsondernemingen in Nederland) wijst erop dat het vreemd is dat toezichtkosten wél volledig worden doorberekend, maar het surplus niet. De VFN stelt dan ook voor de grens flink te verhogen of zelfs geheel te laten vervallen. Dezelfde mening zijn stakeholders als VNO-NCW, VBIN en SRA toegedaan.
“Diverse branche- en belangenorganisaties hebben hun bedenkingen tegen het steeds makkelijker doorbelasten van toezichtkosten.”

Toekomstig kabinet

Het geheel terugdraaien van de bestaande praktijk mag er dan niet in zitten, maar geheel voorbijgaan aan inmiddels steeds sterker aanzwellende kritiek kan de overheid waarschijnlijk ook niet. Daarvoor is de kritiek te breed. Het steeds verder oprekken van de grenzen van ‘Maat Houden’ lijkt in elk geval z’n grens te hebben bereikt. De ogen van zowel toezichthouders als stakeholders zijn dan ook met spanning gericht op de vraag hoe het volgende kabinet de bekostiging van toezicht in de toekomst zal gaan organiseren.