Toezine

Wekelijkse verdieping voor professionals in toezicht, handhaving en inspectie

Bezig met laden...
Cirkels zoeken en tegen de golf ingaan

Cirkels zoeken en tegen de golf ingaan

Denken we in lijnen of in cirkeltjes? Want dat maakt veel verschil, zegt columnist Jorren Scherpenisse. Hij pleit ervoor om niet met een lineaire blik te kijken naar de gevolgen van interventies. En als het om toezicht gaat, breekt hij juist een lans voor een anticyclische benadering.

Jorren Scherpenisse is psycholoog en bestuurskundige. Hij is onderzoeker bij de Nederlandse School voor Openbaar Bestuur (NSOB). Hij werkt aan een proefschrift over tijdsensitiviteit in het openbaar bestuur. In zijn columns belicht hij de factor tijd in het toezicht.

Denkt u zich de volgende situatie in: twee scholen krijgen van de Inspectie van het Onderwijs het oordeel ‘zeer zwak’ en intensiever toezicht. Op papier zijn de scholen redelijk vergelijkbaar, maar twee jaar later is de situatie op beide scholen totaal anders. De ene heeft een grote verbeterslag gemaakt en het toezicht is er weer teruggebracht tot een normaal niveau. Op de andere school is het juist bergafwaarts gegaan en vanuit het toezicht wordt inmiddels aangestuurd op sluiting.
U herkent dit ongetwijfeld ook in uw eigen praktijk: de gevolgen van toezichtinterventies verlopen lang niet altijd volgens verwachting. Soms zijn ze juist grillig en onvoorspelbaar. Na bijvoorbeeld een boete of het inzetten van naming and shaming valt vaak lastig in te schatten of de interventie een positief of negatief effect zal hebben. Hoe kunnen we deze wisselende gevolgen van een interventie verklaren? En wat kunnen we hiervan leren voor het vormgeven van toezicht?

Van lineaire naar circulaire gevolgen

Vaak wordt bij dit soort voorbeelden gezocht naar een lineair causaal verband. Oftewel: A (interventie) leidt tot B (reactie bestuur instelling). Een school wordt ‘zeer zwak’ verklaard door de Inspectie van het Onderwijs en dat moet een prikkel zijn voor de school om te verbeteren. Leidt de toezichtinterventie niet tot de verwachte reactie, dan moet die interventie blijkbaar verbeterd worden.
Dat er ook nog een C (bijvoorbeeld medewerkers), D (bijvoorbeeld klanten) en E (bijvoorbeeld de media) zijn die óók reageren en invloed hebben op B, blijft dan buiten beschouwing. Deze reacties en invloeden worden al gauw afgedaan als ‘tegenvallers’ of ‘negatieve neveneffecten’. Een echte verklaring voor de onverwachtse gevolgen van een toezichtinterventie ontbreekt vaak. Blijkbaar biedt het lineaire denken onvoldoende inzicht om de complexiteit hiervan te doorzien.
Blijkbaar biedt lineair denken onvoldoende inzicht om de complexiteit van de gevolgen te doorzien.
Naast de lineaire tijd (alles heeft een begin en een eind) bestaat er echter ook een circulaire tijd. Dat is een ander perspectief om te verklaren hoe oorzaken en gevolgen op elkaar inwerken: in loops in plaats van lines. Die circulaire tijd zien we bijvoorbeeld in de repetitieve cyclus van de seizoenen en van de groei en het verval van bloemen en planten. De cyclus herhaalt zich doordat verschillende factoren elkaar beïnvloeden. Maar één kleine interventie kan soms desastreuze gevolgen hebben en uitmonden in een vicieuze cirkel. Door circulaire causaliteit kunnen (natuurlijke of sociale) processen in evenwicht worden gehouden, maar kunnen er ook opwaartse en neerwaartse spiralen ontstaan.

Op- of neerwaartse cirkels

Kan het cyclische perspectief beter inzicht bieden in de gevolgen van toezichtinterventies? Neem het voorbeeld van de scholen. Na het predicaat ‘zeer zwak’ volgt niet één reactie, maar een hele reeks aan reacties die elkaar beïnvloeden en uitmonden in een opwaartse of neerwaartse cirkel. Een opwaartse cirkel is bijvoorbeeld dat de directie de koers omgooit, wat docenten weer nieuwe motivatie geeft, waarna het enthousiasme overslaat op ouders die zich extra voor de school inzetten, zodat een beter schoolklimaat ontstaat en de prestaties omhoog gaan. Deze cirkel versterkt zichzelf: de betere resultaten versterken de koers en de andere genoemde gevolgen.
Andersom kan een neerwaartse cirkel zich volgens een vergelijkbaar patroon voltrekken: de directie verzet zich tegen het oordeel van de Inspectie, leraren raken gedemotiveerd, ouders van de best presterende leerlingen brengen hun kind naar een andere school en de gemiddelde resultaten dalen nog verder. Ook hier valt een zelfversterkend effect te verwachten: de dalende resultaten leiden tot nog meer weerstand en afhaken, waardoor de school steeds verder wegzakt in een vicieuze cirkel.

Anticyclisch toezicht

Tot nu toe heb ik het circulaire perspectief gebruikt om de wisselende gevolgen van een toezichtinterventie te begrijpen. Maar hoe gaat het toezicht om met bestaande cycli? In de praktijk zien we dat het toezicht zelf ‘cyclisch’ meebeweegt met de opwaartse of neerwaartse bewegingen van instellingen: als het slecht gaat met een instelling wordt het toezicht geïntensiveerd; als het goed gaat, dan wordt er wat minder vaak gecontroleerd of komt er een ‘toezichtvakantie’. Dit mechanisme past helemaal bij risicogericht toezicht. Het klinkt logisch en efficiënt. Maar is dat cyclische toezicht wel altijd de beste aanpak?

Een omgekeerde benadering

Andersom kan het onverstandig zijn het toezicht te verminderen bij instellingen waar het wél goed gaat. Daarvan zagen we de laatste jaren diverse voorbeelden. Semipublieke instellingen als Vestia en Amarantis werden jarenlang gevierd als innovatieve koplopers in hun sector. Achteraf bleek deze voortrekkersrol een voorbode te zijn van hun neergang, waardoor respectievelijk huurders en andere corporaties, en scholen en leerlingen, te maken kregen met serieuze problemen.
Kan een omkering van de gangbare benadering niet waardevol zijn?
Heeft een omkering van de gangbare benadering daarom niet ook zijn waarde? Bij anticyclisch toezicht krijgen instellingen met tegenslag ruimte om zelf de neerwaartse spiraal te doorbreken. Daarentegen worden ál te ambitieuze voorlopers nauwgezet gevolgd vanwege potentiële risico’s. Het is een vorm van toezicht die niet meegaat op de golf, maar er juist tegenin durft te gaan en daardoor effectiever kan zijn in het tegengaan van excessen.

Welk tijdperspectief hanteert u? Denkt u in lijnen of in cirkels? En ziet u ook kansen om het toezicht daar slim op aan te passen?