Kinderen spelen, ontdekken én ontwikkelen zich op de kinderopvang. Toezicht dat bijdraagt aan de kwaliteit van kinderopvang en daarmee aan de ontwikkeling en kansengelijkheid van kinderen, vraagt om meer dan lijstjes met regels afvinken. Uit onderzoek blijkt dat toezicht op kinderopvang wérkt, maar ook dat het beter kan. GGD GHOR Nederland ging met de aanbevelingen aan de slag.
De kwaliteit van de kinderopvang is de afgelopen jaren verbeterd, en toezicht speelt daarin een belangrijke rol. Het is een van de conclusies van het onderzoek naar toezicht op kinderopvang (2022) dat onderzoeksbureaus AEF en SEO deden voor het ministerie van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW). Zo houden kinderopvangorganisaties zich goed aan de kwaliteitseisen en lossen ze gebreken na een inspectie snel op. Toch wijst het rapport ook op knelpunten en verbeterkansen.
In dit artikel bespreken we hoe GGD GHOR Nederland en de regionale GGD’en met een aantal inzichten en aanbevelingen uit het Effectonderzoek toezicht en handhaving kinderopvang (2022) aan de slag zijn gegaan. Bekijk het volledige rapport via de website van de Tweede Kamer.
Regels en ruimte
Eén van de knelpunten is dat de regelgeving niet altijd genoeg ruimte biedt voor maatwerk. “Veel eisen staan precies in de Wet kinderopvang en het toezicht is gericht op de controle daarvan”, vertelt Mireille Gemmeke, programmamanager toezicht kinderopvang en voorschoolse educatie bij GGD GHOR Nederland. “Dat geeft houvast, maar biedt weinig ruimte voor maatwerk.” Herkenbaar, vindt Trudie Geerts-Wibbelink, teammanager toezicht kinderopvang bij GGD Rotterdam-Rijnmond. “Natuurlijk zijn er regels die iedereen vanzelfsprekend vindt, zoals de verplichte Verklaring omtrent het Gedrag (VOG) voor elke medewerker. Maar in sommige situaties knelt de wet- en regelgeving. Een kinderopvangorganisatie kan een beleidskeuze maken die volgens de wet een overtreding is, maar vanuit pedagogische kwaliteit juist verantwoord kan zijn.”
“Soms kan een overtreding van de regel juíst een verantwoorde keuze zijn.”
Zo is een goede accommodatie belangrijk voor de ontwikkeling en veiligheid van kinderen. Er geldt een minimale oppervlakte voor zowel de binnen- als de buitenruimte. “Dat knelt bij speciale buiten-bso’s, waar kinderen veel in de natuur spelen. In zo’n situatie kan de opvangorganisatie wel goede kwaliteit bieden, terwijl ze niet aan de oppervlakte-eis van de binnenruimte voldoet.
Een ander knelpunt is dat je ook geen rekening kunt houden met een incidentele afwijking of een gelijkwaardig alternatief, terwijl de kwaliteit prima is. Als toezichthouder wil je dat meewegen, maar regels laten daar geen ruimte voor. Het is dan belangrijk dat de toezichthouder de situatie en de context goed beschrijft, zodat handhaving dat mee kan wegen in het besluit om wel of niet te handhaven.”
Hoe werkt het toezicht op kinderopvang?
Toezicht op kinderopvang is een taak van gemeenten. Die schakelen daarvoor de Gemeentelijke Gezondheidsdienst (GGD) in. In Nederland zijn er 25 GGD’en, waar in totaal zo’n vierhonderd toezichthouders dagelijks inspecties uitvoeren. Samen leggen ze elk jaar 17.000 bezoeken af op verschillende kinderopvanglocaties en bij gastoudervoorzieningen. De GGD rapporteert en adviseert aan de gemeente, die verantwoordelijk is voor de handhaving. Het toezicht is risicogestuurd. De GGD bezoekt elk kindercentrum in ieder geval één keer per jaar, gastouders minimaal eens per drie jaar.
GGD GHOR Nederland bevordert vanuit haar wettelijke taak de kwaliteit en uniformiteit van het toezicht. Zij ondersteunt als koepelorganisatie de 25 GGD’en en werkt samen met de ministeries van Sociale Zaken en Werkgelegenheid (SZW) en Onderwijs Cultuur en Wetenschap (OCW), de Vereniging van Nederlandse Gemeenten (VNG), de Inspectie van het Onderwijs (IvhO) en organisaties die kinderopvanglocaties en ouders vertegenwoordigen.
Flexibel inspecteren
In 2022 is flexibel inspecteren ingevoerd, waardoor de lijst met verplichte inspectieonderwerpen flink is ingekort. Een stap vooruit, meent Geerts-Wibbelink. “Flexibel toezicht is een samenspel tussen de GGD en de gemeente. Het biedt ruimte voor maatwerk, waardoor we een breder beeld krijgen van de kwaliteit van de kinderopvang. Elk jaar bepalen we in overleg met de gemeenten welke onderdelen nadruk moeten krijgen bij de inspecties. Daardoor kan een toezichthouder zich meer focussen op lokale of regionale aandachtspunten of risico’s. Zo hebben we ons afgelopen jaar onder andere gefocust op de inspectie van het accomodatiebeleid, dat gaat over de inrichting en oppervlaktes van binnen- en buitenruimtes. Meerdere gemeenten in onze regio gaven aan dat zij daar extra aandacht aan wilden besteden, mede op basis van advies van GGD’en. Met flexibel inspecteren is daar dan ruimte voor.”
Signaleren van trends en risico’s
Het rapport pleit verder voor een meer reflectieve aanpak. “Daar staan we helemaal achter”, vertelt Gemmeke. “Reflectief toezicht betekent dat je niet alleen naar de naleving op één locatie kijkt, maar breder kijkt naar ontwikkelingen en risico’s en kansen signaleert op regionaal en landelijk niveau. De signalen uit toezicht en handhaving agenderen we bij de politiek en beleidsmakers. En we gebruiken de informatie om ons toezicht beter in te richten en de sector te stimuleren.” Een integraal beeld hiervan ontbreekt nu nog. Daarom werken GGD GHOR Nederland en VNG aan een voorstel om deze reflectieve functie te verbeteren.
Balans tussen maatwerk en standaarden
Lokaal toezicht kan ook willekeur in de hand werken, stelt het rapport. “Je ziet dat GGD’en regels soms verschillend interpreteren en tot verschillende oordelen komen”, licht Cassandra Verspeek toe. Als juridisch adviseur bij GGD GHOR Nederland werkt ze in het team van Gemmeke. “Die verschillen zijn niet nieuw, maar het rapport geeft hier nog meer inzicht in.” Soms zijn die verschillen ongewenst, bijvoorbeeld als toezichthouders in dezelfde situatie tot een ander oordeel komen. “Dat kan komen door onduidelijke regelgeving, maar ook door verschillen in visie.” Soms zijn de verschillen goed te verklaren, meent Verspeek. “Zo worden pleinen bij de kinderopvang regelmatig omgetoverd tot speelplaatsen voor natuurlijk spelen met onregelmatige ondergronden, hout en groen. Dat kan veiligheidsrisico’s opleveren als je niet goed nadenkt over de inrichting en het beleid. Dezelfde speeltuin kan dan in het ene geval leiden tot een overtreding rondom het veiligheidsbeleid en in een ander geval niet. Over die verschillen moeten we wel duidelijk zijn.”
“Lokaal maatwerk is belangrijk, maar eenduidigheid in beoordelingen ook.”
De oorzaken van die verschillen zijn divers. GGD GHOR Nederland werkt er samen met de GGD’en aan om hier meer inzicht in te krijgen. “Onwenselijke verschillen willen we tegengaan. Zo bespreken we bijvoorbeeld in intervisiesessies situaties waarin sprake lijkt van willekeur en achterhalen we hoe toezichthouders tot verschillende oordelen komen. Verder inventariseren we bij welke onderwerpen die verschillen optreden en komen dan samen tot gedeelde standpunten. Toezichthouders van verschillende GGD’en werken hierbij op diverse thema’s samen in zogenoemde specialistengroepen. Met die inzichten kunnen we richtlijnen en regels voor toezicht aanscherpen en verder ontwikkelen. En als blijkt dat de regels onduidelijk zijn, geven we dit aan bij de wetgever.”
Naar toekomstbestendig toezicht
De afgelopen jaren zijn binnen het toezicht op de kinderopvang al een aantal ontwikkelingen ingezet. Gemmeke: “Zo gaan we meer in dialoog en krijgt een kinderopvangorganisatie of gastouder de kans om gebreken te herstellen. De ontwikkeling van reflectief toezicht en aanpassingen in wet- en regelgeving voor meer maatwerk dragen uiteindelijk bij aan betere kwaliteit van de kinderopvang. “Het doel van de Wet kinderopvang is helder: de ontwikkeling van kinderen stimuleren”, benadrukt Gemmeke.
“Als toezichthouders willen we meer kunnen handelen naar de intentie van de wet.”
“Met deze ontwikkelingen werken we toe naar toezicht waarbij we meer handelen naar de intentie van de wet, in plaats van altijd volgens de letter. Hoe kunnen we toezicht zo inrichten dat de opvangorganisatie of gastouder ruimte krijgt voor eigen invulling, zonder dat de kwaliteit in gevaar komt? Samen met gemeenten, ministeries en de kinderopvangsector werken we hier hard aan.”
