Toezine

Wekelijkse verdieping voor professionals in toezicht, handhaving en inspectie

Bezig met laden...
Toezicht houden met het publiek als scherprechter

Toezicht houden met het publiek als scherprechter

Overtreedt een ondertoezichtstaand bedrijf de regels, dan grijpt de toezichthouder in. Treft die overtreding ook consumenten, dan kan er daarnaast publieke verontwaardiging ontstaan. Klanten die zich tegen het betreffende bedrijf keren. Bevordert die publieke verontwaardiging de naleving? En heeft het nut om die publieke reactie aan te moedigen?

“Ik drink nooit meer koffie bij Starbucks.” Het was in 2015 een veelgehoorde reactie. Uit onderzoek van de Europese Commissie bleek dat Starbucks door een ingewikkelde boekhoudkundige constructie weinig tot geen belasting betaalt in Nederland. De Belastingdienst concludeerde dat de constructie rechtmatig was, maar klanten waren boos. Daarom opperde Starbucks uit zichzelf om toch vennootschapsbelasting te betalen. Druk van de publieke opinie: een extra wapen voor toezichthouders?

De theorie onderzocht

Is die publieke verontwaardiging niet veel bedreigender voor een bedrijf dan een boete van de toezichthouder? Henk Elffers deed hier samen met drie studenten onderzoek naar; hij is emeritus-hoogleraar Empirische bestudering van de strafrechtpleging aan de Vrije Universiteit Amsterdam. “Om na te gaan of het bevorderen van publieke verontwaardiging de naleving kan vergroten, onderzochten we eerst of dat theoretisch haalbaar is”, vertelt Elffers. “Mogen toezichthouders bijvoorbeeld overtredingen openbaar maken? Vervolgens legden we het naast de praktijk. Áls dat mag, levert publieke verontwaardiging dan wel iets op? Dat onderzochten we door middel van een publieksstudie. We vroegen consumenten hoe zij zouden reageren als ze horen dat bedrijven waar zij klant zijn regels overtreden. Blijven zij klant of stappen ze over naar de concurrent?”
“Toezichthouders hebben vaak een geheimhoudingsplicht of mogen alleen resultaten van de hele branche publiceren, en niet over individuele overtreders.”
Regelovertredingen openbaar maken, dat blijkt lang niet altijd te mogen. “Toezichthouders hebben vaak een geheimhoudingsplicht of mogen alleen resultaten van de hele branche publiceren en niet over individuele overtreders. Toch zijn er ook inspecties die juist de plícht hebben om resultaten openbaar te maken. Of in ieder geval ‘zoveel mogelijk’ resultaten te publiceren. De mogelijkheden zijn er dus, al zijn die per inspectie anders. Er is overigens wel een groot verschil tussen ‘openbaar maken’ en ‘regelovertreders aan de schandpaal nagelen’. We zijn in dit onderzoek uitgegaan van puur openbaar maken.”

De publieke opinie

Consumenten verbinden wel degelijk conclusies aan misstanden bij bedrijven waar zij klant zijn, zo blijkt uit het onderzoek van Elffers. “Of mensen besluiten minder of helemaal niets meer te kopen bij een bedrijf, hangt af van het soort overtreding. Bij fiscale overtredingen als belastingfraude is het publiek wat milder dan bij misstanden op het gebied van voedselveiligheid of milieu. Maar over het algemeen kunnen weglopende consumenten een behoorlijke bedreiging zijn voor een bedrijf dat zich niet aan de regels houdt. Met de kanttekening dat er tussen zeggen en doen vaak nog wel een wereld van verschil zit. Het klantenverlies kán dus meevallen, maar de dreiging is er wel degelijk.”
“Over het algemeen lijken weglopende consumenten een behoorlijke bedreiging voor een bedrijf dat zich niet aan de regels houdt.”

Het risico: backfire

Publieke verontwaardiging lijkt dus een machtig wapen. Toch zijn toezichthouders terughoudend met de inzet ervan. “Ze zijn vooral bang de regie te verliezen”, legt Elffers uit. “Delen zij bijvoorbeeld alleen een boete uit, dan hebben ze controle. Bij publieke verontwaardiging werkt het niet zo, want die is lastig in de hand te houden. Een goed voorbeeld is het paardenvleesschandaal. Dat verscheen in de media, waarna iedereen er bovenop dook. Met als uiteindelijke resultaat dat de betreffende ondernemer binnen een halfjaar failliet was. Had de NVWA alleen een boete uitgedeeld, dan was het faillissement waarschijnlijk voorkomen.”
Het paardenvleesschandaal zadelde de NVWA bovendien op met een extra probleem. Niet alleen de betrokken ondernemer werd aan de schandpaal genageld, ook de NVWA zelf. “Dat is het grote gevaar bij publieke verontwaardiging”, stelt Elffers. “In het geroezemoes rond een schandaal gaan mensen zich afvragen wie er nog meer verantwoordelijk is. Dan komt al snel de toezichthouder in het vizier, in dit geval de NVWA. Waarom heeft de inspectie dit niet voorkomen? Daar zijn ze toch voor? Activistische organisaties nemen het publieke debat al snel over, waarna er geen houden meer aan is. Via sociale media kan zo’n situatie flink escaleren. Daarom twijfelen veel toezichthouders over het stimuleren van publieke verontwaardiging.”
“Backfiring is het grote gevaar bij het stimuleren van publieke verontwaardiging.”

Kansen en gevaren

Bij Starbucks viel de schade ondanks de behoorlijke publieke verontwaardiging mee. De kritiek waaide uiteindelijk voor het grootste deel over. Toch raadt Elffers toezichthouders aan de mogelijkheden van de methode te verkennen. “Hoewel er gevaren op de loer liggen, heeft de methode potentie. Iedere toezichthouder moet voor zichzelf bepalen of publieke verontwaardiging toegevoegde waarde heeft. Is het risico op backfiring te groot? Doe het dan niet. Maar liggen er reële kansen om zo meer voor elkaar te krijgen dan met een boete? Laat het dan vooral niet na.”

Van congres naar publicatie

Elffers voerde dit onderzoek uit in opdracht van het programma Handhaving en Gedrag. Dit programma richt zich op de ontwikkeling en verspreiding van wetenschappelijke kennis over gedrag in relatie tot regelnaleving. Elffers besprak de voorlopige resultaten van het onderzoek eerder tijdens het congres Handhaving en Gedrag op 1 november 2018. Vorige week was de publicatie van het volledige onderzoek, dat Elffers samen deed met Robin van Bemmelen, Esther Hesseling en Suzanne Ramaker. Klik hier om het onderzoek te downloaden. Via de website van uitgeverij Boom is het te bestellen.