De geloofwaardigheid van inspecties staat onder druk. Inspecties moeten continu schaken op verschillende borden om hun geloofwaardigheid te behouden. Rob van Dorp is coördinerend specialistisch inspecteur bij de Inspectie Veiligheid Defensie en docent bij de Masterclass Toezicht en Beleid bij de Algemene Bestuursdienst. Hij gaat in deze column in op de vraag wat nu die geloofwaardigheid bepaalt én of inspecties inderdaad nog altijd geloofwaardig zijn.
‘Inspectie grijpt te laat in.’ ‘Toezichthouder stelt zich niet daadkrachtig genoeg op.’ Regelmatig verschijnen er in de media berichten die vraagtekens plaatsen bij de geloofwaardigheid van inspecties. Mark Moore beschreef in ‘Creating public value’ de balans die een overheid moet vinden tussen publieke middelen inzetten, publieke meerwaarde behalen en legitimiteit. Legitimiteit is daarbij niet het juridische bestaansrecht, maar ‘of de buitenwereld de overheid legitiem vindt’.
Iedereen tevreden houden
Deze legitimiteit is niet vanzelfsprekend. Inspecties moeten namelijk geloofwaardig zijn voor verschillende groepen. Allereerst voor de maatschappij. Mensen moeten het idee hebben dat inspecties hen beschermen en ervoor zorgen dat iedereen de wet naleeft. Wie dat niet doet, wordt bestraft. Ook voor de burgers en organisaties waarop zij toezicht houden, moeten inspecties geloofwaardig blijven. Daar hoort een respectvolle opstelling bij, vinden de inspecties zelf. Je moet als inspectie rekening houden met de context waarin een organisatie of burger acteert. Soms is het niet erg als niet aan een regel wordt voldaan. Bijvoorbeeld als een bedrijf tijd nodig heeft om z’n problemen op te lossen. Deze interpretatie staat op gespannen voet met de maatschappelijke roep om daadkracht.
“Hoewel inspecties onafhankelijk zijn, kunnen zij niet volledig autonoom optreden.”
En dat is nog niet alles. Want ondertussen moeten inspecties hun geloofwaardigheid ook behouden tegenover beleidsmakers. Die verwachten bij het instellen van regels dat de inspecties daar toezicht op houden. Bovendien zijn beleidsmakers afhankelijk van de signalen van inspecties voor een onafhankelijk beeld van de effecten die volgen uit beleid. Hoewel inspecties onafhankelijk zijn, kunnen zij dus niet volledig autonoom optreden.
Nieuwe aanpak, matig resultaat
Sinds de Kaderstellende visie op toezicht uit 2001 is het voor inspecties een worsteling om met de soms tegenstrijdige verwachtingen van de drie doelgroepen, maatschappij, ondertoezichtstaanden en beleidsmakers, om te gaan. Wat ze ook doen, ze verliezen hun geloofwaardigheid vaak wel bij één van de doelgroepen.
“Wat inspecties ook doen, ze verliezen hun geloofwaardigheid vaak wel bij één van de doelgroepen.”
Een voorbeeld: vanaf 2001 voerden veel inspecties, mede door een beperkte capaciteit, risicogericht toezicht in om zo ‘de juiste dingen te doen’. Om zich beter te verantwoorden tegenover het publiek, kwam daar de transparantie over het werk bij. De inspectierapporten werden publiek gemaakt. Het is de vraag of inspecties zich daarbij niet in de vingers sneden. Risicoanalyses richtten zich immers in eerste instantie op waar de minste naleving zat, en waar niet-naleving vervolgens de grootste maatschappelijk gevolgen kon hebben. Het gevolg: transparante inspectierapporten over niet goed nalevende organisaties die lastig aan het naleven te krijgen waren. Goede organisaties bleven in deze transparante berichtgeving buiten beeld. Rapportlezers dachten daardoor dat er veel mis was en inspecties weinig invloed hadden. Dat kwam de geloofwaardigheid van toezicht niet ten goede.
De onrust bljft
In de jaren die volgden, staken inspecties hun risicoanalyses anders in. Ze keken meer naar waar de grootste maatschappelijke problemen zitten – in lijn met de driehoek van Moore. Ze richtten big data-laboratoria in en begonnen met oefeningen om rationeel te laten zien waar de grootste maatschappelijke risico’s zaten. Op basis daarvan stuurden zij hun organisaties. Deze aanpak leidde tot onrust. Het rationale beeld klopte namelijk niet altijd met de sentimenten die in de samenleving of politiek leefden. Dus ontstond ook hier de vraag: houden inspecties zich wel met de juiste dingen bezig? Daarnaast zijn beleidsdirecties lang niet altijd blij met de uitkomsten van dergelijke analyses, omdat deze soms pijnlijk duidelijk maken dat beleid weinig tot geen effect heeft.
“Alleen rapporteren over de status van maatschappelijk problemen en de bijbehorende activiteiten van de inspectie is niet voldoende. De maatschappij verwacht ook dat de situatie verbetert.”
Maatschappelijke meerwaarde
De trend van de afgelopen twee jaar is dat inspecties hun werk steeds meer inrichten rondom programma’s. Ze organiseren hun analyses, inspecties en inspanningen rond maatschappelijke problemen en thema’s. Zo is het voor het publiek duidelijker op welke publieke meerwaarde zij zich richten. Communicatie over naleving verandert daardoor in communicatie over problemen, zoals uitbuiting van werknemers of negatieve effecten van de groei van Schiphol. Het maatschappelijke probleem staat centraal en inspecties rapporteren hoe het probleem ervoor staat. Maar: alleen rapporteren over de status van maatschappelijk problemen en de bijbehorende activiteiten van de inspectie is niet voldoende. De maatschappij verwacht ook dat de situatie verbetert. Gebeurt dit niet? Dan neemt ondanks alle inspanningen de geloofwaardigheid van inspecties nog altijd niet toe.
Van toezichthouder tot beleidsmaker
Veel inspecties denken nu na over hoe zij hun middelen zó kunnen inzetten dat zij ongewenst gedrag kunnen veranderen. Inspectiemedewerkers volgen trainingen over gedragsbeïnvloedingstechnieken, zoals nudging en sociale marketing. Niet alleen om de naleving te bevorderen, maar ook om gedrag in het algemeen te veranderen. Met als risico dat inspecties langzaam maar zeker in het vaarwater van beleid terechtkomen. Want dat bepaalt welke instrumenten moeten worden ingezet om maatschappelijke doelen te halen.
“De meer programmatische aanpak van maatschappelijke problemen is een interessante trend, al moeten inspecties in die programma’s wel kunnen laten zien dat problemen minder groot worden.”
Blijven balanceren
Wil je als inspectie geloofwaardig zijn, dan moet je dus balanceren tussen maatschappij, ondertoezichtstaanden en beleidsmakers. De meer programmatische aanpak van maatschappelijke problemen is een interessante trend, al moeten inspecties in die programma’s wel kunnen laten zien dat problemen minder groot worden. Dat zij zich deels op het terrein van beleid begeven, is daarvan een logisch gevolg. Dat vraagt om goede afstemming tussen beleid en toezicht. Wie doet wat en wie heeft welke verantwoordelijkheid? Daarbij kan een inspectie zich wel onafhankelijk opstellen, maar zeker niet autonoom.
