Vertrouwen speelt een belangrijke rol in het werk van toezichthouders. In de eigen organisatie en richting burgers en organisaties waarop ze toezicht houden. Wat betekent het afnemende vertrouwen van burgers in de politiek voor toezichthouders? Deze vraag stond centraal tijdens de kennistafel vertrouwen van het onderzoeksprogramma Handhaving en Gedrag.
De derde kennistafel van het onderzoeksprogramma Handhaving en Gedrag (zie kader) dit jaar draaide om wetenschappelijke kennis over vertrouwen en de uitdagingen rond dit thema voor de (toezichts)praktijk. Vertegenwoordigers van verschillende organisaties waren aangeschoven: de Belastingdienst, de Nederlandse Arbeidsinspectie, de Inspectie Leefomgeving en Transport, de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd, het UWV, de Dienst Uitvoering Onderwijs (DUO), de Sociale Verzekeringsbank, Toezicht Sociaal Domein en het Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid (CCV).
Afnemend vertrouwen, wel naleven
Allereerst: het vertrouwen van Nederlanders in de democratie is onverminderd groot. Het wordt nog altijd gezien als de beste bestuursvorm, weet Lonneke van Noije, senior wetenschappelijk medewerker bij het Sociaal en Cultureel Planbureau (SCP). Wel neemt de tevredenheid over het functioneren van de overheid af, ziet ze in onderzoek van het SCP. Voor 2021 was nog driekwart van de Nederlanders tevreden, in 2021 nog maar twee derde. En in 2022 had slechts de helft van de Nederlanders voldoende vertrouwen in de Tweede Kamer en de regering.
“Van oudsher vertrouwen mensen graag op instanties die macht over hen hebben.”
Ondanks het afnemende vertrouwen zijn burgers nog altijd bereid om zich aan de spelregels van het systeem te houden, stelt Van Noije. Het SCP deed er onderzoek naar. Burgers horen zich áltijd aan de wet te houden, vindt bijna driekwart van de ondervraagden. Een kwart kan zich voorstellen dat er omstandigheden mogelijk zijn waarin je de wet overtreedt, zoals noodsituaties.
Weinig rechtvaardig
Vooral het wantrouwen richting politieke vertegenwoordigers is groot. Maar liefst negen op de tien burgers denkt dat ambtenaren zich ‘zo nu en dan’, ‘vaak’ of ‘altijd’ schuldig maken aan vriendjespolitiek. Volgens De Noije hangt vertrouwen in de politiek vooral samen met drie factoren:
- Responsiviteit: is de politiek voldoende op de hoogte van en komt ze tegemoet aan de wensen van burgers? Uit haar onderzoek blijkt dat tweevijfde van de ondervraagden vindt van niet.
- Inclusieve behandeling van belangen en burgers: weegt de politiek ieders belang mee? Tweevijfde vindt van niet.
- Probleemoplossend vermogen van het bestuur: zijn politiek en bestuur responsief genoeg, effectief en procedureel rechtvaardig? Ongeveer de helft van de ondervraagden vindt het probleemoplossend vermogen onvoldoende.
Gedrag van vertegenwoordigers
Die procedurele rechtvaardigheid is het expertisegebied van hoogleraar Kees van den Bos van de Universiteit Utrecht. Het draait hierbij om het gevoel dat je als burger eerlijk, gelijk en onbevooroordeeld behandeld wordt. Van den Bos onderzoekt vooral het vertrouwen in sociale instituties, zoals rechters, politie en wetenschap. Mensen hebben van oudsher graag vertrouwen in instanties die macht over hen hebben, stelt hij. Maar in hoeverre ze dit vertrouwen ook echt ervaren, hangt samen met hoe (on)rechtvaardig vertegenwoordigers van zo’n instantie zich gedragen. Uit onderzoek van Van Noije blijkt dat het hier vaak fout gaat.
Achterdocht
Vooralsnog heeft het dalende vertrouwen in die vertegenwoordigers volgens Van Noije nog weinig invloed op de legitimiteit van het openbaar bestuur. Die staat niet ter discussie. Van den Bos benadrukt daarbij ook het belang van een kritische houding tegenover het handelen van autoriteiten. Zo kunnen bijvoorbeeld misstanden aan het licht gebracht worden. Wel waarschuwt hij voor groeperingen die de onvrede gebruiken om hun achterban te mobiliseren. Kritiek en wantrouwen worden problematisch als ze uitmonden in geweld tegen de overheid. Een groeiende groep burgers lapt de wet op gewelddadige wijze aan hun laars, of krijgt sympathie voor zulk gedrag.
“Mensen willen graag hun wantrouwen uiten, en de kans is groot dat hard ingrijpen het wantrouwen juist voedt.”
Van den Bos ziet dat het vertrouwen in de politiek gepaard gaat met achterdocht. Hij geeft hiervoor twee verklaringen: mensen voelen zich niet geborgen in de wereld (existentie) of ze sluiten zich aan bij een groep om zich goed te voelen over zichzelf (identificatie). Mensen die zich verenigden tegen de coronamaatregelen zijn daar een voorbeeld van. Zij voelden zich onderdeel van een groep die ‘doorheeft hoe het zit’. Volgens Van den Bos moet de overheid hier niet te naïef mee omgaan, maar is strafrechtelijk ingrijpen ook niet altijd een goed idee. Mensen willen graag hun wantrouwen uiten. De kans is groot dat hard ingrijpen het wantrouwen voedt, waarschuwt Van den Bos.
Wederzijds vertrouwen
Mensen wantrouwen dus vooral de politiek, maar daarmee ook de overheid. Wat betekent dat voor toezichthouders? Frederique Six doet onderzoek naar vertrouwen en naleving. Volgens de wetenschapper bestaan er toezichthouders, omdat burgers kwetsbaar zijn. Bedrijven of (overheids)organisaties kunnen macht uitoefenen op burgers en hen zo schade toebrengen. Toezichthouders oordelen namens burgers of bedrijven en organisaties zich aan de regels houden, zodat burgers dat niet zelf hoeven doen. Burgervertrouwen is voor toezichthouders dus enorm belangrijk.
“Toezicht bestaat dus bij de gratie van burgervertrouwen.”
Volgens Six is de toezichthouder voor het vertrouwen van burgers cruciaal. Om dat uit te leggen, maakt ze gebruik van de vertrouwensdriehoek met burger, toezichthouder en (onder toezichtstaande) organisatie. Als burgers de toezichthouder niet vertrouwen, zetten zij vraagtekens bij diens oordeel. Hierdoor verliest de toezichthouder zijn relevantie. Als de toezichthouder de ondertoezichtstaande organisatie niet vertrouwt, is er mogelijk risico op schade voor burgers.
Meer vertrouwen, meer welvaart
Volgens Six denken veel toezichthouders dat zij organisaties waarop zij toezicht houden met ‘gezond wantrouwen’ tegemoet moeten treden. Een inschattingsfout als je het benadert vanuit de vertrouwensdriehoek, stelt ze. De burger volgt dan het oordeel van de toezichthouder en gaat de organisatie ook wantrouwen. Zo strooit de toezichthouder zand in raderen van de samenleving, terwijl dat smeerolie zou kunnen zijn. Volgens Six blijkt uit onderzoek dat samenlevingen waarin burgers meer vertrouwen hebben in anderen, welvarender zijn dan samenlevingen met minder vertrouwen.
Concrete acties
De aanwezige toezichthouders en uitvoeringsorganisaties bij de kennistafel gingen in gesprek over de inzichten van Van Noije, Van den Bos en Six. Kan commitment in de toezichtorganisatie helpen om je te laten leiden door vertrouwen in plaats van wantrouwen? De wens is er, maar ook de angst om af te wijken. De toezichthouder stelt bepaalde regels en moet die hanteren voor alle ondertoezichtstaanden. Wie voor een van hen de regels anders toepast, tast mogelijk het gelijkheidsbeginsel aan en begeeft zich op het pad dat naar willekeur kan leiden. Er kunnen omstandigheden zijn die het rechtvaardigen om de ene organisatie anders te behandelen dan een andere. De uitdaging is om het zó te doen dat het proces als eerlijk ervaren wordt, dus als procedureel rechtvaardig.
“Het gesprek over vertrouwen blijft nu te vaak abstract.”
De deelnemers pleiten ervoor dat gezaghebbende instituten een duidelijke visie op betrouwbaar handelen op tafel leggen. Hoe zij ervoor zorgen dat ze betrouwbaar en vertrouwensvol opereren. Wat ze daarin als organisatie wel en niet kúnnen doen – en ook daadwerkelijk wíllen doen. Een visie die voor iedereen te begrijpen is, ook voor leken. Zo laten toezichthouders zien dat ze werkelijk doorhebben wat er leeft in de samenleving en maatregelen nemen. Ook concrete acties zijn belangrijk, stellen de aanwezigen. Het gesprek over vertrouwen blijft nu te vaak abstract. Dat wekt achterdocht en leidt tot meer wantrouwen. Ook benadrukken ze de noodzaak om bestaande kennis over vertrouwen meer in de praktijk te brengen. Die kennis moet dan ook voor inspecties en toezichthouders ontsloten worden.
Onderzoeksprogramma Handhaving en Gedrag
Het programma Handhaving en Gedrag is een initiatief van de Belastingdienst, de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT), de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (NVWA), de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ), de Nederlandse Arbeidsinspectie en het Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid (het CCV). Bij dit onderzoeksprogramma wordt vanuit verschillende wetenschappelijke disciplines gekeken naar de grote beleids- en handhavingsvraagstukken.
In het najaar worden de uitkomsten van vier onderzoeken gepresenteerd. Dan worden ook vier nieuwe onderzoeken bekendgemaakt. Met de inzichten van de kennistafels is een nieuwe onderzoeksuitvraag gedaan. Onderzoekers kunnen hun onderzoeksvoorstel nog tot 10 juni indienen via handhavingengedrag@hetccv.nl. Ga voor het aanmeldformulier naar de website.
