Een vraagstuk dat eigenlijk al jaren speelt, zonder dat er ooit een bevredigende oplossing voor komt. Elke toezichthouder zal dit herkennen. Van relatief kleine uitdagingen tot complexe vraagstukken. Intern of juist extern. Hét antwoord hierop is systeemdenken, als je het adviseur en trainer Vivian Boumans vraagt. Samen met Ellen Voncken, onderzoeker bij de Nederlandse Zorgautoriteit (NZa), legt zij uit waarom toezicht baat heeft bij deze denkwijze.
“We zitten op een kantelpunt wat betreft systeemdenken”, durft Boumans wel te zeggen. “Toen ik zeven jaar geleden nog bij de Autoriteit Financiële Markten (AFM) werkte, kwam ik voor het eerst in aanraking met systeemdenken. Toen was het binnen het toezicht nog erg nieuw, maar sinds afgelopen jaar sijpelt deze manier van denken langzaam door bij toezichthouders.” En daar is Boumans, zelfstandig adviseur en trainer bij de Toezichtsfluisteraar, meer dan eens bij betrokken. Onder andere bij de Nederlandse Zorgautoriteit (NZa), Agentschap Telecom (AT), Staatstoezicht op de Mijnen (SodM) en de AFM hielp zij inspecteurs en toezichthouders met systeemanalyses – de praktische toepassing van systeemdenken.
Wat is systeemdenken?
Maar wat houdt die vorm van denken dan precies in? “Dat je vanuit een helikopterview kijkt naar de werkelijkheid. Je ziet een geheel – een systeem –, hoe dat is opgebouwd uit delen en relaties en hoe het zich verhoudt tot de omgeving”, legt Boumans uit. “Afwisselend zoom je in en uit. Denk bijvoorbeeld aan een organisatie die bestaat uit afdelingen, die weer uit teams bestaan en die maken tegelijkertijd ook weer onderdeel uit van een groter geheel – bijvoorbeeld een specifieke markt of sector. Je kunt een organisatie als systeem beschouwen, maar ook je lichaam, een familie, de vereniging van eigenaren of voetbalclub zijn een systeem.”
De verschillende onderdelen staan in relatie tot elkaar. Voor systeemdenkers zijn die relaties het belangrijkst, omdat die het gedrag van het systeem bepalen. Boumans: “Het gedrag van een organisatie is niet terug te brengen tot het handelen van één afdeling, laat staan van een medewerker. Je begrijpt een systeem pas als je weet wat die afdelingen en medewerkers in interactie met elkaar doen. Zodra zich binnen een systeem iets voordoet, kijkt de systeemdenker dus niet specifiek naar een onderdeel – die afdeling of dat team -, maar naar wat er tussen de verschillende delen van een systeem gebeurt. Die manier van denken helpt om verbanden te zien en oplossingen te vinden.”
Toekomst voor toezicht
Ook voor het toezichtsveld is deze methode onmisbaar, stelt Boumans. “We leven in een steeds complexere wereld met bijbehorende problemen en uitdagingen. Systeemdenken doet recht aan die complexe wereld én maakt hem inzichtelijker. Door die nieuwe inzichten kun je ook gericht interveniëren. Zo klinkt systeemdenken misschien nog wat vaag, dus laat ik het concreet maken met een voorbeeld: de AFM worstelde met een in hun ogen starre ondertoezichtstaande. Informatie werd telkens niet of laat geleverd.
“We leven in een steeds complexere wereld met bijbehorende problemen en uitdagingen. Met systeemdenken doe je recht aan die complexe wereld én maak je hem inzichtelijker.”
Door er vanuit een systeem naar te kijken, concludeerde de AFM dat ze met deze partij vastzaten in het patroon van toezichthouder en ondertoezichtgestelde. In plaats van deze partij bij de AFM uit te nodigen, stelde de AFM voor om het daar in een café met elkaar over te hebben. Door de informele setting waren beide partijen in staat uit hun vaste patroon te stappen, wat de ruimte gaf voor een open gesprek over wat er tussen hen gebeurde. Zo kwamen ze tot nieuwe inzichten over hun samenwerking met als gevolg dat ze de onderlinge informatieverstrekking verbeterden.”
Het probleem in kaart
Toch is het niet zo dat met systeemdenken elk probleem even makkelijk in de kroeg wordt opgelost, geeft Boumans toe. Het gaat vooral om de systematische aanpak. Het begint met het onderzoeken van het probleem. “Door naar de dynamiek in een systeem te kijken, onderzoek je of het probleem dat vaak al is geformuleerd klopt of dat je alleen nog maar de symptomen van een groter, onderliggend probleem hebt verwoord. Zo naar de kwestie kijken, levert meestal al waardevolle inzichten op. Zoals voor een inspecteur die ik tijdens de leergang Strategisch Toezicht van Bureau Inspectieraad trof. In deze leergang liet ik deelnemers kennismaken met systeemdenken. Deze inspecteur vertelde dat de samenwerking met een aantal partijen maar niet wilde lukken. Na een eerste analyse bleek dat de inspectie eenzijdig tot die samenwerking had besloten en dat nooit had overlegd met die partijen. Geen wonder dat de samenwerking dan niet werkt.”
Een ander perspectief
Bij de systeemanalyses is het belangrijk om de aannames en interpretaties die ten grondslag liggen aan een probleem in kaart te brengen. In het voorbeeld hierboven is dat: ‘Ze willen gewoon niet samenwerken.’ Vervolgens onderzoek je of die interpretaties wel kloppen. Welke andere ‘verklaringen’ zijn misschien wel net zo waar? Bijvoorbeeld: ‘Ze zijn nooit gevraagd of ze willen samenwerken.’
“Met systeemdenken sluit je beter aan bij de belevingswereld van anderen, kom je tot nieuwe inzichten én wordt het makkelijker om aan te sturen op ander gedrag.”
Je kunt dit ook toepassen op grotere vraagstukken. “Dan is het van belang om te praten met alle partijen uit het systeem die mogelijk met het probleem te maken hebben”, legt Boumans uit. “Je krijgt zo inzicht in de belevingswereld van anderen, komt tot nieuwe inzichten én het wordt makkelijker om aan te sturen op ander gedrag. Van jezelf, de ondertoezichtstaande en eventueel andere betrokkenen in het systeem.”
NZA als voorlopende systeemdenker
De toezichthouder die op dit moment het verst is in de toepassing van systeemdenken is waarschijnlijk de NZa. Ellen Voncken en een aantal collega’s deden het afgelopen jaar meerdere systeemanalyses. Zoals die van rijbewijskeuringen. Voncken: “Wij worstelen al jaren met het toezicht op het declaratiegedrag van rijbewijskeurders. Consumenten geven regelmatig aan dat zij de rekening veel te hoog vinden, stellen vraagtekens bij de kwaliteit en noodzaak van hun keuring en lopen tegen problemen aan bij het contact met het CBR.”
De rol van de NZa is in dit systeem echter beperkt: zij stellen alleen het tarief vast voor de medische keuring. “Er zijn andere belangrijke partijen die een rol hebben in dit systeem. Zoals het CBR dat een belangrijke rol heeft in het verwijzen naar medisch specialisten voor keuringen, het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat dat de eisen voor de keuringen bepaalt aan de hand van adviezen van de Gezondheidsraad en de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ) die op de kwaliteit van de keuringen controleert. We kozen vanuit systeemdenken voor een in dit geval nieuwe aanpak: we stelden een signaalanalyse op waarin we de pijnpunten in dit systeem benoemen en verantwoordelijke partijen oproepen tot actie. De consument was daarin het uitgangspunt.”
“Systeemanalyses zien we als een effectieve manier om ons uit vaste denkpatronen te halen.”
Voncken: “Verder hebben we niet de regie gepakt. We spraken de verschillende partijen niet aan, we signaleerden alleen hoe zij ook de prijs en vooral kwaliteit van de keuringen kunnen beïnvloeden. Het ministerie van I&W zet naar aanleiding van die analyse nu stappen om het proces van rijbewijskeuringen te verbeteren. Een mooi resultaat van onze analyse is dat onze relatie met onder andere het ministerie van I&W is veranderd: zo worden we nu betrokken bij het verkennen van problemen in het systeem en bij stappen om het rijbewijskeuringsstelsel te verbeteren. Dat vind ik het mooie aan systeemdenken: het zorgt voor andere vormen van interveniëren én levert positieve verandering – in dit geval voor de consument – op, zonder dat het de systeemdenker zelf altijd veel extra werk kost.”
De klankbordfunctie van systeemdenken
Inmiddels scholen Voncken en een aantal collega’s zich in systeemdenken. “Wij kwamen er dankzij een cursus over systeemdenken bij de AFM voor het eerst mee in aanraking. Samen met Vivian hebben we ons verder bekwaamd en nu passen we systeemanalyses toe op verschillende sectoren. Deze analyses leveren mooie nieuwe inzichten op. We zien het als een effectieve manier om ons uit vaste denkpatronen te halen”, vertelt Voncken. “We willen op korte termijn een ondersteuningsteam opzetten dat andere collega’s binnen de NZa begeleidt bij systeemanalyses. Daar waar we dat binnen de NZa nu al doen, zijn collega’s enthousiast en nieuwsgierig naar meer mogelijkheden. Zo vervult systeemdenken een klankbordfunctie: het helpt ons kritisch naar ons eigen toezicht kijken.”
De toezichthouder als regisseur
Tot nu zijn de analyses bij de NZa intern gericht. “Op dit moment gebruiken we ze bijvoorbeeld om een nieuwe visie op een bepaalde zorgsector vorm te geven. In die analyse gaan we met alle betrokken afdelingen binnen de NZa om tafel. Dankzij de systeemanalyse lukt het om vanuit meerdere perspectieven naar deze sector te kijken. Of neem de wachttijden binnen de ggz – we hebben dat systeem met NZa-experts in kaart gebracht. Zo kwamen we tot het inzicht dat we, naast onze focus op het verkorten van de wachttijden, ook kunnen kijken naar hoe we de instroom in de ggz kunnen bevorderen. Een efficiëntere instroom heeft weer positief effect op de wachttijden. Het is niet eens een radicale oplossing, maar laat vooral zien hoe systeemdenken je het inzicht geeft wáár in het systeem ruimte is voor verbeteringen.”
De grootste stap moet de NZa nog zetten, namelijk systeemanalyses maken met externe partijen. Voncken legt uit: “Het zou mooi zijn als we die externe stap ook kunnen zetten. Door partijen te betrekken in systeemanalyses geven we het systeem de ruimte om zelf ook mee te denken en komen oplossingen hopelijk uit henzelf. Zo kunnen wij meer de rol van regisseur pakken, een richting die wij als toezichthouder al langer inslaan.”
