Gemeenten zetten vaker de last onder dwangsom in. Zo kreeg het Centraal Orgaan opvang asielzoekers (COA) de sanctie dit jaar opgelegd door de rechter, omdat ze te veel asielzoekers opvangt in het aanmeldcentrum in Ter Apel. Het COA betaalde al meer dan anderhalf miljoen euro aan de eiser, gemeente Westerwolde. Hoe effectief en nuttig is zo’n last onder dwangsom als een organisatie niet bij machte is de situatie te veranderen?
Het probleem van het overvolle aanmeldcentrum in Ter Apel speelt al jaren. Het COA mag niet meer dan 2.000 asielzoekers opvangen, maar het lukt de uitvoeringsorganisatie maar niet om extra opvangplekken te regelen. Te weinig gemeenten zijn bereid om structureel opvanglocaties te creëren en nieuw beleid laat op zich wachten. In de tussentijd staan de leefomstandigheden van de asielzoekers onder druk en ervaren omwonenden overlast.
“Het COA heeft een taak, maar geen dwangmiddelen om de instroom te beperken.”
Is het terecht dat het COA via een last onder dwangsom verantwoordelijk wordt gehouden voor de situatie in Ter Apel? “Vanuit juridisch oogpunt wel ”, zegt Rowie Stolk, universitair docent bij de Afdeling Staats- en Bestuursrecht bij Universiteit Leiden. “Het COA en de gemeente Westerwolde hebben een bestuursovereenkomst gesloten dat er in Ter Apel maximaal 2.000 mensen worden opgevangen. Dit lukt het COA niet en dus is het orgaan juridisch aansprakelijk.”
Wie is Rowie Stolk?
Rowie Stolk doet bij de Universiteit van Leiden onderzoek naar rechtsbescherming bij individu-overstijgende belangen. Ze kijkt hierbij vanuit interdisciplinair perspectief naar de rol van belangenorganisaties in het recht en de positie van kwetsbare groepen en belangen binnen het procesrecht. In 2024 promoveerde ze op een interdisciplinair proefschrift over de toegang van belangenorganisaties tot de rechter.
“Maar”, vervolgt Stolk, “het COA bevindt zich in een ingewikkelde positie. De uitvoeringsorganisatie is verantwoordelijk voor de opvang, maar heeft geen dwangmiddelen om de instroom te beperken. Ze zijn volledig afhankelijk van de minister van Justitie en Veiligheid en de welwillendheid van gemeenten om asielzoekers op te vangen. De bestuursrechter zei dat ook tijdens het kort geding: de minister van Justitie en Veiligheid is verantwoordelijk, maar is in deze zaak geen partij.”
“Als er geen oplossing is, kan de rechter die ook niet afdwingen.”
Niet afdwingbaar
Hoe moeilijk het is om juridische oplossingen af te dwingen, werd al zichtbaar in 2016. Vluchtelingenwerk spande toen een rechtszaak aan tegen de Nederlandse Staat en het COA vanwege de gebrekkige opvangkwaliteit. “In eerste instantie was de uitspraak in het voordeel van Vluchtelingenwerk: de minister en het COA werden verantwoordelijk gesteld, omdat zij de crisis hebben gecreëerd en in stand hielden. De rechter bepaalde dat ze binnen negen maanden voorzieningen moesten treffen. Maar in hoger beroep strandde de zaak. Als er geen oplossing is, kan de rechter die ook niet afdwingen.”
Spreidingswet
“Tot voor kort was de Spreidingswet die gemeenten dwingt om asielzoekers op te vangen het licht aan het einde van de tunnel”, zegt Stolk. “Het overgrote deel van de gemeenten (98%) stemde voor. Afzonderlijk wilden ze niet – bang om het tweede Ter Apel te worden – maar samen steunden ze de wet. Nu het nieuwe kabinet echter een streep heeft gezet door de Spreidingswet, lijkt de enige oplossing voor een eerlijke verdeling van opvangplaatsen van de baan.”
“Dit schuiven met belastinggeld is niet goed voor het vertrouwen van burgers in de overheid.”
Dat het nieuwe kabinet van plan is om de asielinstroom te beperken, geeft op de korte termijn geen verlichting. De gemeente Westerwolde onderneemt nu verdere juridische stappen. Stolk: “Ik ben benieuwd met welke maatregel ze komen – van een hogere last onder dwangsom verwacht ik weinig. Maar ik snap de stap van de gemeente wel. Ze geven er een duidelijk signaal mee af: dit kan niet langer zo doorgaan.” Overigens blijft het COA momenteel wel onder de 2.000 asielzoekers, vanwege een noodmaatregel van minister Faber van Asiel en Migratie. Zij dwingt gemeenten om asielzoekers op te vangen, ook als opvanglocaties vol zitten.
Vertrouwen burgers
De last onder dwangsom is 15.000 euro per dag met een maximum van 1,5 miljoen euro. Inmiddels heeft het COA al meer dan anderhalf miljoen euro betaald aan de gemeente Westerwolde. “Dit belastinggeld is eigenlijk bedoeld voor asielopvang, maar wordt nu besteed aan de dwangsom”, zegt Stolk. “Ik begreep dat de gemeente het waarschijnlijk wel gaat inzetten voor de problemen rond het aanmeldcentrum. Maar in principe kan de gemeente dit geld naar eigen inzicht besteden. Dit schuiven met belastinggeld is niet goed voor het vertrouwen van burgers in de overheid.”
Stolk start binnenkort een zesjarig onderzoeksproject naar de effectiviteit en legitimiteit van rechterlijke remedies, zoals last onder dwangsom en bevelen. “Er wordt nog weinig onderzoek naar gedaan, omdat effectiviteit en legitimiteit lastig meetbaar zijn. In Ter Apel zien we dat de last onder dwangsom niet heeft geleid tot minder of betere opvang. Het zou kunnen dat de maatregel wel op andere manieren effectief is, bijvoorbeeld in de lobby van de gemeente Westerwolde richting Den Haag om tot een oplossing te komen. Of om de inwoners van Westerwolde te laten zien dat hun zorgen serieus worden genomen. Dat zijn interessante haakjes voor onderzoek.”
Laatste redmiddel
Dat de gemeente Westerwolde kostbare rechtspraak inzet voor deze situatie, noemt Stolk niet optimaal maar wel wenselijk. “Om haar rechten te beschermen en de naleving van de overeenkomst met het COA af te dwingen, moet zij de mogelijkheid hebben om een beroep te doen op een instantie. Uiteindelijk is de rechter, als laatste redmiddel, daarvoor de meest aangewezen plek. Dat verdient geen schoonheidsprijs, want het kost veel belastinggeld en rechterlijke capaciteit, en leidt bovendien tot schuiven met dwangsommen en belastinggelden. Maar wat moet de gemeente anders? Ik vind niet dat we van Westerwolde kunnen (blijven!) vragen om ‘in het algemeen belang’ dan maar met deze situatie te blijven zitten. Die gemeente heeft ook een verantwoordelijkheid naar haar inwoners.”
