De kloof tussen burgers en overheidsorganisaties lijkt groter dan ooit. Hoe kan communicatie hier verandering in brengen? Promovendus Harrie van Rooij onderzocht bij de Belastingdienst hoe mensen binnen een complexe publieke organisatie met elkaar communiceren. En hoe dat zijn weerslag heeft op hun externe communicatie met burgers. En dan vooral bij spanningen, zoals die bij de toeslagenaffaire.
Op de omslag van het proefschrift Luisteren naar ruis, een onderzoek bij de Belastingdienst naar communicatie als spanningsreductie , prijkt de toren van Babel. Van Rooij moet bij het Bijbelse bouwwerk denken aan een overheidsgebouw. “Tot in de wolken, massief, nogal gesloten’, start hij zijn lekenpraatje, een samenvatting van zijn proefschrift in tien minuten. ‘Als je zo’n gebouw ziet, denk je onbewust: die mensen daarbinnen zullen elkaar wel goed begrijpen. Maar verstaan ze hun omgeving ook? En verstaat de omgeving hen?”
Gesprek als uitdaging
Vaak niet, weet Van Rooij. Als communicatieprofessional bij de Belastingdienst zag hij twee verschillende werelden: de blik van burgers en media op overheidsinstellingen (afstandelijk en onbenaderbaar) en zijn eigen perspectief (betrokken, hardwerkende mensen). Niet de botsende ideeën zorgen voor gedoe en verwijdering, maar de manieren waarop we over die ideeën praten, zegt Van Rooij. In een samenleving – en ook in een organisatie – zijn volgens hem daarom zorgvuldige manieren van uitwisseling nodig. Er wordt maar weinig onderzoek gedaan naar hoe mensen in organisaties praten en teksten maken.
Samen betekenis geven
Als complexe organisatie was de Belastingdienst een dankbare onderzoeksomgeving voor Van Rooij. Hij keek naar de rol van communicatie in de breedste zin van het woord. Dus zoals bedreven door communicatieprofessionals in hun interne en externe communicatie. Maar ook de dagelijkse communicatie tussen alle andere medewerkers binnen een organisatie. Bijvoorbeeld tijdens vergaderingen, presentaties, in mails, en bij het koffiedrinken met collega’s. Al die momenten gebruiken medewerkers om samen betekenis te geven aan gebeurtenissen.
“Mensen willen graag hetzelfde naar dingen kijken.”
Van Rooij onderzocht in het bijzonder hoe organisaties communicatie gebruiken om spanningen te laten afnemen. Hij verstaat onder spanningen zowel die binnen als buiten organisaties. Intern kan het gaan om conflicten over een reorganisatie, extern bijvoorbeeld over mediaophef en het politieke debat over beleidsvraagstukken. Zijn aanbevelingen omvatten dan ook implicaties voor interne en externe communicatie rondom spanningen.
Verschillen overbruggen
Mensen hebben van nature de behoefte om het met elkaar eens te zijn en samen een gedeelde werkelijkheid te creëren, legt hij uit. Hij verdiepte zich er bij de Belastingdienst in door gesprekken op het intranet te analyseren, de taal van beleidsdocumenten te bekijken en communicatieprofessionals naar hun drijfveren en dilemma’s te vragen.
Zo’n gedeelde werkelijkheid creëren zowel communicatieprofessionals als andere leden van een organisatie door te framen. Via taal overbruggen ze verschillen en verminderen ze spanningen. Het is een collectief proces, benadrukt hij. Mensen doen het door identiteiten vorm te geven: ‘ik’, ‘wij’ en ‘zij’, en door dezelfde woorden te gebruiken.
Problemen framen
Framen hoort bij de mens, het helpt om gezamenlijke perspectieven te krijgen. Van Rooij analyseerde hoe taal hierbij wordt ingezet om problemen op te lossen. De eerste framingstrategie die hij identificeert, is om een beslissing voor te stellen als een feit. Neem een beleidskeuze om te digitaliseren. Als je ‘digitalisering’ brengt als een maatschappelijke trend een soort natuurlijk proces – ook al is niet elke burger ertoe in staat – is het heel moeilijk om tegen keuzes te zijn, waarbij de overheid mensen zaken online laat regelen. Het nadeel? Collega’s hebben hierdoor in het uitwerken van regels en beleid minder of zelfs geen oog voor burgers die zich niet kunnen redden in digitale omgevingen.
Een tweede framingstrategie is om de complexiteit van een probleem te verminderen. Bijvoorbeeld door iets te framen als crisis, zoalsdewoningcrisis of de stikstofcrisis. Hierdoor lijkt het alsof maatregelen noodzakelijk zijn en wordt het moeilijker om tegen een beslissing te zijn. Als collega én als burger.
Als derde framingstrategie kun je begrippen zo breed formuleren dat niemand tegen kán zijn. Van Rooij noemt het begrip ‘hulpvragende zelfredzamen’ als voorbeeld. Hierin zit zelfs een tegenstelling. Door expres een dubbelzinnigheid in stand te houden, wordt je idee zo breed dat iedereen het ermee eens kan zijn. Maar tegelijk kunnen mensen er ook nog een heel eigen uitleg aan geven. Dat geeft ruimte.
“Door te framen zien mensen de werkelijkheid soms niet meer.”
Framen kan grote consequenties hebben. Hoewel een frame soms helpt om spanningen te verminderen, zag Van Rooij bij zijn casusstudies ook dat er problemen ontstaan als we met framing spanningen te veel bedekken. Want heftige issues waar je niet goed over praat, die slaan naar binnen. Hij zag het in zijn casussen, bijvoorbeeld wanneer frames verschillen van inzicht over beleid toedekken of uiteenlopende gevoelens rond een organisatieverandering. Dit soort frames leiden tot stress, gedoe en ruzies.
En er is nog een probleem. Tijdens al dat framen zien mensen de werkelijkheid soms niet meer. Organisaties zien bepaalde burgers niet staan of horen signalen niet. Tegenspraak in de organisatie wordt ongemakkelijk. En er ontstaan geen nieuwe ideeën en perspectieven meer. Communicatieprofessionals hebben volgens Van Rooij bovendien een dilemma: ze adviseren vanuit hun vakgebied vaak om open te zijn, maar moeten in plaats daarvan spanningen extra toedekken.
Voorbeeld: interne framing toeslagenaffaire
Van Rooij analyseerde de interne communicatie tijdens toeslagenaffaire door de gesprekken van medewerkers op het intranet te analyseren. Deze analyse maakt goed zichtbaar hoe leden van een organisatie ook sterk deelnemen aan het framingproces. En hoe dit intern probleemoplossing in de weg staat.
Emoties
In het begin van de crisis zag Van Rooij uitingen van schaamte en schuldbesef. Ook van bestuurders werd emotie verwacht, maar in bestuurlijke blogs kwamen weinig persoonlijke emoties tot uitdrukking. Een blog waarin een bestuurder de gebeurtenissen ‘heel vervelend’ noemt, riep felle verontwaardiging op.
Verantwoordelijkheid
Daarna werd er in de gesprekken getwist over verantwoordelijkheid. Discussies spitsen zich toe op de vraag wie er wél verantwoordelijk zijn.
Verergering
Vervolgens worden bestuurders in toenemende mate geïdentificeerd als de veroorzakers van problemen of minstens als degenen die hadden moeten ingrijpen. Terwijl bestuurlijke maatregelen elkaar opvolgen, groeit de overtuiging dat bestuurlijke praktijken de problemen hebben veroorzaakt. En dus betekent ‘meer besturing’ een verergering van de situatie.
Eerherstel
Waar de gesprekken begonnen vanuit gevoelens van schaamte, gaan ze nu over eer- en identiteitsherstel van de werkvloer. Medewerkers worden gepresenteerd als de kern van de organisatie die de organisatie ondanks het bestuur draaiende houden. Hoe bestuurders luisteren werd niet gewaardeerd door medewerkers. Ze vonden bestuurders te voorzichtig en afwezig.
De conclusie van Van Rooij: in positieve zin vereenvoudigen de frames in deze casus gebeurtenissen. En ze helpen bij het uiten van gevoelens van eer en organisatietrots. Tegelijkertijd dragen deze frames juist niet bij aan probleemoplossing, verbreding van perspectieven of verbinding van standpunten. In plaats daarvan reduceren ze complexe vragen tot identiteitskwesties en versterken ze bestaande negatieve communicatiepatronen.
Omarm spanningen
Hoe moet het dan wel? Van Rooij doet drie aanbevelingen. Ten eerste adviseert hij om spanningen te omarmen. Maak conflicten vruchtbaar. Is er verwarring? Laat die dan bestaan en voer echte gesprekken over morele dilemma’s. Want zo ontstaat vernieuwing en leer je van een crisis. Ten tweede: luister naar hen die je moeilijk verstaat – vaak de burger. Reduceer burgers niet tot jouw begrippen, ze zijn niet het verlengstuk van jouw werkelijkheid. Luister voorál wanneer je ongemak ervaart. Organiseer daarvoor voortdurend ontregelende ontmoetingen op allerlei niveaus. Met andere woorden: creëer een luistercultuur.
Proces met open einde
De derde aanbeveling is voor communicatieprofessionals: beschouw communicatie niet als informatie overbrengen, maar als interacties tussen mensen. Zeker in tijden van spanningen slaagt communicatie pas als je het benadert als een proces met een open einde, stelt Van Rooij.
“Luister naar wat anders, ontregelend en onverstaanbaar is. Zo blijf je in contact met de gewone leefwereld.”
Hij noemt het stikstofdossier als voorbeeld. Remkes kwam na maanden van gesprekken met precies dezelfde aanbevelingen als het kabinet. Maar zijn advies werd veel positiever ontvangen. Mensen waren hem dankbaar en steunden hem, omdat hij in gesprek was gegaan en openstond voor hun inbreng. En dat concludeert Van Rooij, gebeurt als je begin met luisteren naar wat anders, ontregelend en onverstaanbaar is. Dan blijf je in contact met de gewone leefwereld.
