Het is niet best gesteld met het toezicht op milieucriminaliteit. Dat bleek in juni maar weer uit het rapport van de Algemene Rekenkamer ‘Handhaven in het Duister’. De oorzaken zijn veelvoudig. Voor de oplossing wijst de Rekenkamer vooral naar de politiek: er is bijsturing nodig. Wat zou dit betekenen voor milieutoezichthouders bij de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) en de omgevingsdiensten? Onderzoekers Johan van Wilsem en Jooske de Sonnaville lichten toe.
“Bij de Algemene Rekenkamer zijn we altijd op zoek naar onderzoeksvelden waar anderen nog niet ingedoken zijn”, vertelt De Sonnaville. “Over milieucriminaliteit ontbrak niet alleen het overzicht van de grootte van het probleem, ook de cijfers over het toezicht erop bleken zeer beperkt. Terwijl inzicht een basisvoorwaarde voor bestuurders en beleidsmakers is om te sturen op effectief toezicht. Combineer dat met het feit dat milieucriminaliteit sterke maatschappelijke gevolgen heeft en er was meer dan genoeg reden voor ons rapport ‘Handhaven in het Duister’.”
De ene alarmbel na de andere
Het onderzoek verscheen in een periode waarin er nog meer rapporten verschenen die kritisch zijn op de aanpak van milieucriminaliteit en het toezicht op milieuregels in Nederland. Van Wilsem: “Zoals het rapport ‘De Markt de Baas’ van het Centrum voor Criminaliteitspreventie en Veiligheid over hoe toezicht op milieucriminaliteit tekortschiet. En dan zijn er nog de adviezen van de commissie Van Aartsen begin dit jaar. De commissie keek kritisch naar het stelsel van vergunningverlening, toezicht en handhaving van milieuzaken door omgevingsdiensten. Wijzelf kwamen in diezelfde periode met ons eerste rapport ‘Een onzichtbaar probleem’ over de gebrekkige kwaliteit van de data over milieucriminaliteit. Kort daarna kwam nog het Dreigingsbeeld Milieucriminaliteit van de Strategische Milieukamer. En als hekkensluiter is er natuurlijk het klimaatrapport (IPCC-rapport) van de Verenigde Naties dat in augustus van dit jaar uitkwam.”
Mogelijk worden de aanbevelingen uit het rapport eerder overgenomen nu het politiek en maatschappelijke hot topics zijn geworden.
Hiermee is het rapport ‘Handhaven in het Duister’ onderdeel van een reeks alarmbellen over milieutoezicht en het klimaat – onderwerpen die sterk samenhangen. Nu het politieke en maatschappelijke hot topics zijn geworden, worden de aanbevelingen uit het rapport mogelijk ook eerder overgenomen.
Het systeem moet anders
Wat zijn die aanbevelingen precies? Ten eerste dat er op landelijk niveau gestuurd moet worden op verbetering van de informatievoorziening, oftewel op eenduidige registratie van milieu-inspecties. Alleen dan kan het Rijk onder andere via de Inspectie Leefomgeving en Transport de provincies erop aanspreken als zij tekortschieten in toezicht en handhaving op bedrijven die vallen onder het Besluit Risico’s Zware Ongevallen (BRZO-bedrijven). Ten tweede kan de aanpak van milieucriminaliteit effectiever om schade aan natuur en milieu zo beperkt mogelijk te houden. Later in dit artikel komt aan bod met welke interventies dat het beste kan.
Ten derde moet er beter ingezet worden op de rol van vergelding, want nu zijn de straffen vaak niet overtuigend. De zogenaamde ‘vergeldende functie’ van milieutoezicht komt nog niet tot zijn recht. En dat zou anders moeten, zeker bij veelplegende bedrijven. Uit de cijfers blijkt dat maar liefst de helft van de milieuovertredingen door slechts 17 procent van de bedrijven wordt gepleegd. Lang niet altijd gaat dat gepaard met strafrechtelijke vervolging – en als dat wel zo is eindigt het vaak in een transactie van een beperkt bedrag, zeker in relatie tot de winst en omzet van de betrokken bedrijven. Daarnaast beveelt de Rekenkamer ook aan om uitkomsten van inspecties openbaar te maken. Openbaarheid helpt om de maatschappelijke discussie over milieudelicten aan te wakkeren en transparanter te maken.
Betere registratie is de sleutel
De aanbevelingen van het rapport richten zich duidelijk meer op de overkoepelende systemen van toezicht op milieucriminaliteit. En dan met name op hoe het Rijk kan bijsturen. Maar wat betekent dat voor de toezichtspraktijk? “Vooral dat zij betere data moeten verzamelen en registreren”, stelt Van Wilsem. “Datakwaliteit begint bij de omgevingsdiensten en de ILT. Zij kunnen het beste hun toezichtinformatie verwerken in het registratiesysteem Inspectieview van de ILT. Hier zetten de meeste – maar nog niet alle – omgevingsdiensten hun inspecties al in. Nu is de kwaliteit van die data vaak nog slecht. Zo kan een bedrijf onder verschillende namen in het registratiesysteem staan, waardoor het niet goed kan worden geïdentificeerd. En sommige omgevingsdiensten hebben zelfs nog een papieren administratie.”
Goede datakwaliteit en juiste registratie moeten ook helpen bij beter risicogericht toezicht en interbestuurlijk toezicht door de ILT. Dus juist die bedrijven inspecteren die vaker de fout in gaan. Nu gebeurt dat nauwelijks.
Goede datakwaliteit en juiste registratie moeten ook helpen bij beter risicogericht toezicht en beter interbestuurlijk toezicht door de ILT. Dus juist die bedrijven inspecteren die vaker de fout in gaan. Nu gebeurt dat nauwelijks. Uit het onderzoek van de Rekenkamer blijkt bijvoorbeeld dat het aantal overtredingen niet bepalend is voor hoe vaak een bedrijf wordt geïnspecteerd. Beter inzicht in het aantal inspecties maakt het makkelijker om recidiverende bedrijven effectiever aan te pakken. Van Wilsem: “Dat maakt je als toezichthouder ook geloofwaardiger, een minimale voorwaarde voor effectief toezicht.”
Zacht toezicht werkt
En er is meer, een andere aanbeveling is namelijk focussen op interventies die bewezen effectief zijn. De Rekenkamer stelt twee van dat soort interventies vast die nu al worden gebruikt: hercontroles en waarschuwingen. Verder zijn ‘last onder dwangsom’ en een OM-strafbeschikking alleen effectief bij (middel)zware overtredingen. En boetes door strafrechters zijn niet effectief gebleken. Al kan dit ook te maken hebben met de relatief lage bedragen van deze boetes, vaak ter hoogte van nog geen 1 procent van de winst die het betreffende bedrijf dat jaar heeft gemaakt. Het zijn vooral de wat ‘zachtere’ vormen van toezicht die het beste lijken aan te slaan. En dan zijn er nog interventies die zo weinig worden opgelegd dat het niet goed mogelijk is om nu vast te stellen of ze wel of niet effectief zijn, zoals het stilleggen van het bedrijf. Mogelijk komt dat ook omdat in de registraties lang niet altijd is vermeld hoe er is gehandhaafd. Bij een derde van de inspecties met een overtreding ontbrak de informatie daarover. Dat bemoeilijkt het verkrijgen van inzicht in hoe er wordt opgetreden en of dat een passende en effectieve interventie is.”
“Overigens waren er niet genoeg beschikbare data om te bepalen of gedragsinterventies ook effectief zijn”, stelt Van Wilsem. “Nu weten we uit gedragsonderzoek natuurlijk dat dit soort interventies effect kán hebben op naleving. Het is het zeker waard om dat ook voor dit milieudomein te onderzoeken.” De Sonnaville voegt daaraan toe: “Ook interessant is om te kijken of een positieve benadering werkt. Wij zagen in ons onderzoek namelijk dat er ook juist veel bedrijven zijn die nooit een overtreding begaan. Die zou je in het zonnetje kunnen zetten als incentive voor goed gedrag.”
In de openbaarheid
Dan is er nog het openbaar maken van inspecties. De Sonnaville: “Bij de Rekenkamer zijn we daar sowieso voorstander van. Hoe meer informatie openbaar is, hoe meer burgers en journalisten zelf op onderzoek uit kunnen gaan. Doorgaans zijn milieu-overtredingen vaak schimmig – denk aan de casus Tata Steel – terwijl het omwonenden ontzettend kan helpen als inspecties en de resultaten ervan openbaar zijn. Bovendien geloven we dat openbaarheid over milieucriminaliteit ook de overheid scherp houdt.”
“De reacties van de betrokken ministeries bieden geen uitsluitsel wanneer er nu daadwerkelijk effectief beleid gevoerd gaat worden. We gaan het zoals na elk rapport goed in de gaten houden.”
De Sonnaville erkent ook de uitdagingen voor toezichthouders als het gaat om openbaarmaking. “Soms wil je juist met zachte dwang een bedrijf de goede keuzes laten maken. Openbaar maken van inspecties kan dat in de weg zitten.” Van Wilsem: “Bovendien kan een omgevingsdienst die misschien niet genoeg toezicht houdt op een bedrijf zo zélf ook in een kwaad daglicht komen te staan.”
Vinger aan de pols
Hoe wordt het rapport, dat in juni van dit jaar uitkwam, opgepakt door de politiek? De Sonnaville: “In ons nawoord, waar we ingaan op de reacties van de bewindspersonen op ons rapport, vragen we ons af wanneer er nu daadwerkelijk effectief beleid gevoerd gaat worden. De antwoorden van de bewindspersonen bieden daar onvoldoende uitsluitsel over. We gaan het, zoals na elk rapport, goed in de gaten houden. We monitoren welke acties ministeries ondernemen en stellen waar nodig vragen.” Van Wilsem besluit: “We hopen dat de politieke discussie rondom klimaat en het net uitgekomen IPCC-rapport ook ons onderzoek en de bijbehorende aanbevelingen meer urgentie geven.”
Het onderzoek
De Algemene Rekenkamer richtte voor het onderzoek haar pijlen op de inspectiegegevens van alle 482 bedrijven die onder het Besluit Risico’s Zware Ongevallen (BRZO) vallen. Deze bedrijven werken met gevaarlijke stoffen. Ze krijgen extra aandacht, want bij dit soort bedrijven is de kans op milieucriminaliteit en -overtredingen namelijk het grootst.
Omdat al snel bleek dat de registratie en kwaliteit van data over deze inspecties te wensen overlaat, schreef de Rekenkamer over dit feit eerst het rapport ‘Een Onzichtbaar Probleem’. Het rapport ‘Handhaven in het Duister’ is hier een vervolg op. Het laat aan de hand van de gegevens die de Rekenkamer wél kon verzamelen zien hoe effectief dat toezicht daadwerkelijk is. Doel is om hiermee beleidsmakers en bestuurders kennis te geven om dit toezicht bij te sturen.
