Rijksinspecties moeten onafhankelijker zijn. Dat stelt Peter van der Knaap in deze column. Politici en bestuurders beïnvloeden nog te vaak het werk van inspecties waardoor kritische geluiden ondersneeuwen. Van der Knaap pleit voor een wet die de onafhankelijkheid van inspecties waarborgt, wederzijdse beïnvloeding transparant maakt én de ministeriële verantwoordelijkheid voor goed toezicht regelt.
We hebben het allemaal weer kunnen zien bij de toeslagenaffaire: achteraf bleek dat de problemen en risico’s al langer bekend waren. En dat er wel degelijk kritische signalen waren, in dit geval vanuit de Belastingdienst zelf. De ‘kennis van nu’ was al langer bekend, maar beleidsambtenaren of bewindslieden deden er te weinig mee. Dat moet voortaan anders, en rijksinspecties kunnen hier een rol in spelen – als ze de kans krijgen onafhankelijker te werken.
“Het werk van rijksinspecties vormt een belangrijke bron van kritische signalen naar politiek en bestuur.”
Het werk van rijksinspecties vormt een belangrijke bron van kritische signalen over de handhaafbaarheid van wet- en regelgeving of de negatieve effecten ervan naar politiek en bestuur. Maar politici en bestuurders kunnen het werk en dus ook die terugkoppeling van toezichthouders beïnvloeden. Als bestuurders invloed mogen uitoefenen op de richting van een onderzoek of welke resultaten wel en niet mogen worden gepubliceerd, zal er weinig terechtkomen van kritische feedback. Hetzelfde geldt wanneer politici ingrijpen in rapporten.
Peter van der Knaap is voorzitter van Vide, de beroepsvereniging van professionals in toezicht, inspectie, handhaving en evaluatie en directeur van de Stichting Wetenschappelijk Onderzoek Verkeersveiligheid (SWOV).
Een poging tot onafhankelijkheid
Om de onafhankelijkheid van rijksinspecties te verstevigen, stelde de rijksoverheid vijf jaar geleden zogenaamde aanwijzingen voor onafhankelijkheid op. In dit document staan rijksbrede regels voor de positie en het functioneren van rijksinspecties binnen de ministeries. Aanleiding hiervoor was een aantal incidenten waarin hun onafhankelijkheid ter discussie stond. Door de aanwijzingen mochten bestuurders alleen nog schriftelijk commentaar geven op rapporten. Ook moesten ze toezichtstaken en taken zoals vergunningverlening binnen rijksinspecties scheiden. Verder zouden inspecties volgens een door henzelf opgesteld werkprogramma moeten gaan – beter gezegd: blijven – werken. De kans dat kritische geluiden beter gehoord zouden worden, moest daarmee groeien.
Die aanwijzingen waren een belangrijke stap in de goede richting. Maar er blijkt ook uit dat inspecties erg afhankelijk bleven van ministeries. Zo staat er letterlijk: “Omdat de rijksinspecties opereren onder de verantwoordelijkheid van een minister, moeten zij de instructies van de beleidsverantwoordelijke minister opvolgen.” Of deze: “Rijksinspecties zijn per definitie geen zelfstandige bestuursorganen (zbo). Een kenmerk van zbo’s is immers dat zij niet hiërarchisch ondergeschikt zijn aan een minister en geen onderdeel zijn van een ministerie.” Ik noteer een driedubbele ontkenning. Dat is altijd oppassen.
Een eigen wet
Nu, vijf jaar na de invoering van de aanwijzingen, is het tijd om ze te evalueren. De voorzitter van de Inspectieraad, Jan van den Bos, vroeg zich afgelopen zomer af of ministeries niet nog steeds te veel zeggenschap hebben over het werk van inspecties. Volgens hem is het tijd voor een volgende stap: rijksinspecties verdienen een eigen wet. Hiermee zouden ze hun werk onafhankelijk kunnen prioriteren en tot een goed einde brengen.
De ondergeschikte positie van rijksinspecties is Pieter van Vollenhoven al langer een doorn in het oog. Hij maakt zich zorgen over het tegenwerken van onafhankelijk onderzoek en is daarom ook voorstander van een eigen wet voor de rijksinspecties. Hij beargumenteert dat er door economische belangen vaak wordt gesjoemeld met de regels, wat tot veiligheidsrisico’s leidt. Door bezuinigingen op toezicht én de wens om niet betuttelend te zijn, werd het toezicht de afgelopen jaren volgens hem terughoudender: “Veelal ontbreekt het toezicht, of treedt het toezicht niet doortastend op.” Dit tast volgens Van Vollenhoven het maatschappelijk vertrouwen in toezicht aan.
Onderlinge afhankelijkheid
Een wet zou een goed middel kunnen zijn om de onafhankelijkheid van inspecties te waarborgen. Tegelijkertijd moeten we waken voor te veel onafhankelijkheid. De afstand tussen ministers en inspecties mag wat mij betreft niet leiden tot een toezichthouder die verweesd achterblijft. Want dan kan een minister áls het misgaat, zich te makkelijk verschuilen achter “het falende toezicht” dat misschien ook nog zogenaamd “mijlenver van de werkelijkheid” staat.
“We moeten waken voor te veel onafhankelijkheid. De afstand tussen ministers en inspecties mag niet leiden tot een toezichthouder die verweesd achterblijft.”
Een goede inhoudelijke aansluiting van beleid en toezicht is dus van groot belang. Daarbij gaat het om belangrijke vragen als: welke beleidsdoelen willen we bereiken en wat is de rol van toezicht daarbij? Is de wet- en regelgeving handhaafbaar? Beschikken rijksinspecties over voldoende kennis, mensen en middelen om een goede naleving te kunnen garanderen? Welke effecten zien zij in de praktijk optreden? Beleid en toezicht zijn twee kanten van een effectieve overheid. De ministeriële verantwoordelijkheid voor goed en adequaat toegerust toezicht zou daarom onderdeel van de wet moeten zijn. Niet alleen omdat goed toezicht belangrijk is voor de rechtsstaat, maar óók omdat een minister voor het bereiken van beleidsdoelen afhankelijk is van inspectiewerk. Zowel om in te kunnen grijpen als om te leren uit de praktijk.
Vier stappen voor samenspel
Rijksinspecties doen hun werk altijd in een politiek-bestuurlijke context. En juist dat feit biedt de sleutel voor de volgende fase. Je moet het samenspel tussen beleid en toezicht beginnen vanuit maatschappelijke opgaven. Ik onderscheid vier stappen:
- De eerste is de ontwikkeling van een visie op hoe de overheid veiligheid, leefbaarheid en de andere kerntaken faciliteert en, waar nodig, garandeert.
- Als tweede zou je op papier moeten zetten hoe de ministeriële verantwoordelijkheid voor de uitkomsten van het beleid, de wetgeving én het toezicht eruit moet zien. En hoeveel onafhankelijkheid een inspectie krijgt voor de uitvoering van toezicht en de terugkoppeling van kritische informatie aan beleidsmakers.
- Als derde stap moet je een duidelijk overzicht maken van de organisatorische en procesmatige randvoorwaarden voor goed en onafhankelijk toezicht. Dat moet leiden tot maatwerk: volstaat een stevige positionering onder de secretaris-generaal of moet je tóch kiezen voor een vorm die past bij zelfstandige bestuursorganen? Is een eigen jaarprogramma voldoende of is een bijzondere parlementaire begrotingsbehandeling beter?
- Bij de vierde en laatste stap organiseer je de waarborging en periodieke evaluatie. Denk bijvoorbeeld aan een hoedersrol voor de Algemene Rekenkamer of de Nationale Ombudsman.
Transparantie en ruggengraat
Van den Bos benadrukt dat er geen angst nodig is voor contacten tussen inspecties en ministeries. “Een goed inspectierapport kan tegen een stootje en kritiek maakt ons alleen maar beter. Het komt uiteindelijk aan op ruggengraat, van mij en mijn collega’s”, zegt hij. Ook daar sluit ik me van harte bij aan. Maar, vind ik, daarbij is wel transparantie nodig wat betreft de wederzijdse beïnvloeding. Want alleen zo kun je de rechtheid van de ruggen in kwestie beoordelen.
“Transparantie is nodig wat betreft de wederzijdse beïnvloeding.”
De Inspectieraad heeft recent zelf al nieuwe doelen voorgesteld die het vertrouwen in inspecties moeten versterken. Ik kan me daar helemaal in vinden. De Inspectieraad heeft de volgende doelen geformuleerd: een onafhankelijke positie voor inspecties die wettelijk is vastgelegd, goede samenwerkingsafspraken met departementen en meer dialoog met de maatschappij. Wat mij betreft staat binnen die doelen voorop dat toezicht de vrijheid heeft om de goede vragen kan stellen. En idealiter: dat een minister de conclusies en aanbevelingen van rijksinspecties in principe overneemt. “Volg op of leg uit” zou daarbij een mooi devies zijn.
