Toezichthouders willen hun capaciteit vooral inzetten waar de risico’s het grootst zijn. Toch blijft ook aselect toezicht nodig. Maar hoe verdeel je toezicht slim tussen beide vormen? De NVWA deed er onderzoek naar en ontwikkelde een formule die toezichthouders helpt om een juiste afweging te maken.
Stel, je bent brandweercommandant in een stad met duizend woningen. Van vijftig huizen weet je dat het brandgevaar groot is: ze zijn van hout en de elektrische bedrading is oud. Die inspecteer je natuurlijk eerst: risicogericht toezicht. Maar als je de andere 950 huizen nooit bezoekt, weet je niet of daar ook gevaar schuilt. Misschien is er een gaslek of illegale kachel. Daarom zijn ook willekeurige controles nodig. Alleen zo krijg je een volledig beeld.
Blinde vlekken voorkomen
“Je kunt pas zeggen dat je risicogericht werkt, als je weet hoe de hele populatie eruitziet”, zegt Joost Meekes, specialistisch adviseur data science bij BuRO, het kennis- en adviesbureau van de NVWA. ‘Bovendien wil je weten hoe een branche of sector er als geheel voor staat. Daarom zijn er ook aselecte inspecties nodig.”
Aselecte inspecties helpen blinde vlekken voorkomen, vervolgt hij: “Als je alleen bij bedrijven komt waar iets niet in de haak is, kun je dingen missen. Stel dat de grootste risico’s bij veehouderijen in provincie A liggen en je focus puur daar ligt. Komt er dan een nieuwe dierziekte via provincie B het land binnen, dan ontdek je die pas laat. Bovendien: inspecteurs die vooral bedrijven bezoeken waar veel mis is, kunnen bij een bedrijf waar het nét iets beter geregeld is denken: best prima hier. Misschien gaan ze dan dingen door de vingers zien.”
“Er is niet eerder onderzoek gedaan naar de afweging met aselecte controles.”
Alle reden dus om naast risicogericht ook aselect te inspecteren. Maar wat is de juiste balans tussen die twee? BuRO onderzocht het samen met collega’s van de Agentur für Gesundheit und Ernährungssicherheit (AGES), de Oostenrijkse evenknie van de NVWA. Beide organisaties bleken de eersten die hier systematisch naar keken. Meekes: “We zijn begonnen met literatuuronderzoek. Dat heeft de TU Delft op ons verzoek uitgevoerd. Er is veel gepubliceerd over het nut van risicogerichte controles, maar niets over de afweging met aselecte controles. Daarom zijn we samen met AGES begonnen nieuwe methoden te ontwikkelen.”
Drie elementen die tellen
Uit het onderzoek kwamen drie bepalende elementen naar voren voor een goede balans tussen risicogericht en aselect onderzoek: het doel van de inspectie, de eigenschappen van de populatie en de beleidsmatige en maatschappelijke context. “Een voor de hand liggend doel is het vinden van overtredingen”, zegt Meekes over het eerste element. “Maar je kunt ook andere doelen hebben, zoals het monitoren of bevorderen van de naleving, het ontdekken van nieuwe risico’s en het verzamelen van informatie. Het kan ook zijn dat je de inspectie uitvoert, simpelweg omdat je het wettelijk verplicht bent.”
Ook de kenmerken van de populatie zijn belangrijk bij het bepalen van de balans. Meekes: “Hoe groot is die populatie, hoe is de naleving van regels, wat weet je al over de sector of producten?” Die informatie hoeft niet per se uit eigen inspecties te komen, zegt hij. “Veel weten we uit andere bronnen, zoals de wetenschap en statistieken. Zo zullen we beschuit niet gauw op salmonella controleren, omdat het productieproces van beschuit een salmonellabesmetting onwaarschijnlijk maakt.”
Tot slot zijn er de beleidsmatige en maatschappelijke factoren. “Wat wil je als toezichthouder bereiken? Wat is je beleid, hoeveel capaciteit heb je en welke risico’s spelen er”, zegt Meekes. “Daarbij komen ook de politiek en maatschappelijke factoren om de hoek kijken, die beïnvloeden het beleid. Binnen het werkveld van de NVWA zie je de laatste jaren bijvoorbeeld een verschuiving in hoe risico’s op het gebied van dierenwelzijn gedefinieerd worden. Dat heeft ook invloed op de balans tussen risicogericht en aselect toezicht.”
Formule berekent juiste verhouding
Op basis van deze factoren ontwikkelden de onderzoekers een statistisch model. Daarmee kunnen toezichthouders de verhouding vaststellen tussen risicogerichte en aselecte inspecties. Het model is gebaseerd op twee kansen: de kans dat bij een aselecte inspectie een overtreding wordt vastgesteld, en de kans dat bij een risicogerichte inspectie een overtreding wordt vastgesteld. Die eerste kans staat in feite voor de naleving. De tweede kans zou hoger moeten zijn dan de eerste, anders is er geen sprake van risicogericht toezicht. Op basis van deze kansen berekent het model de beste verdeling tussen risicogericht en aselect toezicht.
“Voor de meeste toezichthouders is dit een bruikbaar model.”
Het model kent wel voorwaarden, legt Meekes uit. “Het is alleen te gebruiken als het doel van het inspectieprogramma is om enerzijds overtredingen op te sporen en anderzijds de naleving van regels in te schatten. En het houdt geen rekening met de gevolgen van een overtreding, terwijl een risico juist bestaat uit de combinatie van hoe groot de kans is én wat de impact ervan kan zijn.”
De formule is volgens Meekes bruikbaar voor de meeste inspecties. “Voor sommige inspecties heeft het minder waarde. Bijvoorbeeld wanneer de wet voorschrijft dat je alles moet controleren, omdat de impact van een overtreding enorm kan zijn. In andere gevallen kan bestaande kennis over een sector juist voldoende zijn om puur risicogericht te werken.”
Europese doorontwikkeling
Samen met collega’s uit Oostenrijk, Portugal, Duitsland en Albanië is het model in een Europees project toegepast op verschillende inspectieprogramma’s. “Daarbij hebben we gezien dat het bruikbaar is en goed aan te passen op specifieke situaties.” In de inspectiepraktijk is het model nog niet breed in gebruik. “Verschillende domeinen binnen de NVWA willen het gaan inzetten”, zegt Meekes.
“We onderzoeken hoe we het model kunnen aanpassen aan specifieke situaties.”
Intussen werken hij en zijn Oostenrijkse collega’s aan doorontwikkeling. Zo is er een kaartspel gemaakt dat het belang van aselecte inspecties inzichtelijk maakt en toezichthouders spelenderwijs leert hoe het model werkt. Meekes: “Nu is het nog alleen onder begeleiding van een trainer te spelen. We kijken of we meer mensen kunnen opleiden – ook van andere inspecties – en of we het spel kunnen aanpassen, zodat elke inspectie het zelfstandig kan spelen. Ook willen we een app ontwikkelen die de berekeningen voor je uitvoert, ook op basis van eerdere inspectiegegevens.”
Het onderzoek krijgt dus een vervolg, binnen en buiten Nederland. “Dit helpt toezichthouders in heel Europa om slimmer te balanceren tussen risicogericht en aselect toezicht.”
Een uitgebreid Nederlandstalig artikel over de verschillende afwegingen, in samenwerking met de TU Delft, is in een vergevorderd stadium. Ook komt er een Engelstalig wetenschappelijk artikel over de statistische methode.
