Toezicht in de keten: wie pakt de regie?

Bedrijven en de meeste publieke instellingen werken in ketens, maar hun toezichthouders niet. Bij het toezicht op zo’n keten zijn daarom vaak verschillende toezichthouders betrokken. Dat zorgt niet alleen voor hoge toezichtslast, maar gaat ook ten koste van de kwaliteit van het toezicht. De oplossing? Ketenregie. Daarvoor pleit Wim Borst, coördinerend beleidsadviseur bij het ministerie van Justitie en Veiligheid – gespecialiseerd in keteninformatie – in deze gastcolumn.

Werken in ketens

Bedrijven werken in ketens. Eén bedrijf delft grondstoffen, een ander produceert een halffabricaat. Een derde bedrijf bewerkt het halffabricaat en levert het aan bedrijf nummer vier, dat onderdelen van verschillende leveranciers assembleert tot eindproduct. Dit eindproduct gaat naar de groothandel en vindt van daaruit via de detailhandel zijn weg naar de consument. Deze keten van grondstof tot consument kan lang zijn. En één bedrijf kan deel uitmaken van allerlei verschillende ketens.

Ook veel publieke instellingen werken in een keten. Bijvoorbeeld na een ernstig verkeersongeval. Van de 112-melding tot de uiteindelijke revalidatie van het slachtoffer komen er veel instellingen voorbij. De meldkamer, de ambulancedienst, het ziekenhuis, eventueel het verpleeghuis, revalidatie, de arbodienst. Niet één van hen is gedurende het hele traject betrokken, niemand is de baas over een ander en allemaal zijn ze in bestuurlijk opzicht onafhankelijk van elkaar. Maar állemaal zijn ze onmisbaar voor het eindresultaat: re-integratie van het verkeersslachtoffer. Dát is wat we een keten noemen.

Werken in kolommen

Overheden daarentegen zijn georganiseerd in kolommen. Elk departement is verantwoordelijk voor een bepaald domein. Bijvoorbeeld voor zorg, werk en inkomen, verkeer en vervoer of ruimtelijke ordening. Ook dienstonderdelen van departementen, zoals inspecties, beperken hun werkterrein tot dat domein. Of soms zelfs maar tot een deel daarvan.

“Een toezichthouder kijkt misschien naar de laatste schakel in de keten, terwijl je om misstanden te voorkomen bij de eerste schakel moet zijn.”

Hoe moeten inspecties die in kolommen zijn georganiseerd toezicht houden op bedrijven of organisaties die werken in ketens? Het lijkt zoiets als een vierkant deksel op een ronde doos proberen te krijgen. Een inspectie bezoekt een bedrijf, constateert mankementen of overtredingen. Maar dat bedrijf is met al zijn vezels verbonden met bedrijven eerder of later in de keten. En dat geldt ook voor de geconstateerde tekortkomingen. Een toezichthouder, zoals de Inspectie Justitie en Veiligheid en de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd, kijkt misschien naar de laatste schakel in de keten. Terwijl je om misstanden te voorkomen bij de eerste schakel moet zijn. Wanneer verschillende toezichthouders betrokken zijn bij een keten is toezicht vaak ontoereikend. Ze hebben andere doelen en normenkaders.

Regisseursstoel

Om als kolom optimaal toezicht te kunnen houden op een keten, is oplossingsgericht samenwerken noodzakelijk. Dat helpt ook voorkomen dat burgers en bedrijven van het kastje naar de muur worden gestuurd. Maar vanwege alle kokers met verschillende gezichtspunten, normenkaders, prioriteiten en verschillende waarden en belangen gaat oplossingsgericht samenwerken niet vanzelf. Daar is regie voor nodig.

De cruciale vraag bij ketenregie is: wie in de kolom moet de regie nemen? Dat maakt niet uit, zolang een van de organisaties het maar doet. Iedereen kan het, de rol behoort degene toe die ziet dat het nodig is. Degene die bereid is om verantwoordelijkheid te nemen voor het resultaat. Degene die het grotere belang voor ogen kan houden: dat de burger niet in de kou staat. Dat is misgegaan in de kinderopvangtoeslag¬affaire. Niemand nam de regie. Vechten om de regisseursstoel is niet nodig. Go the second mile, it’s never crowded – het is geen erebaan. Een regisseur moet hard werken: lopen, praten, werven, inspireren, richting aangeven en volhouden.

“De regisseur hijst zichzelf in de regisseursstoel.”

Een goede regisseur neemt initiatief, brengt mensen bij elkaar, definieert de gezamenlijke opgave, mobiliseert energie en laat anderen schitteren. Zonder formele macht of formeel gezag. Zoals een van mijn leidinggevenden ooit tegen mij zei: “Wim, signaleer niet alleen misstanden, maar manage ook de oplossing.” Die laatste vier woorden klinken jaren later nog steeds na in mijn oren. Regie nemen vergt een iets verder kijken dan de neus van je portefeuille of organisatie lang is. Maar zonder je neus té diep in andermans zaken te steken.

Gelijkwaardig

Een mooi voorbeeld van ketenregie vind ik het nieuwe stelsel van identiteitsvaststelling van verdachten, veroordeelden en getuigen dat tussen 2006 tot 2010 is ontwikkeld. Het werk aan de nieuwe wet en de voorbereiding van de implementatie werden tegelijkertijd geregisseerd vanuit een stuurgroep. Hierin waren alle betrokken partijen op bestuurdersniveau vertegenwoordigd, zoals politie, Koninklijke Marechaussee, Openbaar Ministerie, rechtbank, Dienst Justitiële Inrichtingen, reclassering en Raad voor de Kinderbescherming. Initiatiefnemer en voorzitter van de stuurgroep was de verantwoordelijke directeur-generaal bij Justitie. Alle partijen draaiden volop mee, op voet van gelijkwaardigheid. Niemand stelde nut en noodzaak van de ketenregie en samenwerking ter discussie.

“Het vergt een iets-verder-kijken dan de neus van je portefeuille of organisatie lang is. Maar zonder je neus té diep in andermans zaken te steken.”

De regisseur hijst zichzelf dus in de regisseursstoel. En mijn ervaring is dat zo’n initiatief altijd wordt verwelkomd als hij of zij stuurt op inhoud. Zo heb ik eens een driedaags seminar georganiseerd over de digitalisering van de strafrechtsketen. Iedereen kwam opdagen, deed volop mee en we bereikten het beoogde resultaat. En ook hier was niemand die het nut van dit stukje ketenregie ter discussie stelde.

Ruimte voor ketenenergie

En wat als een van de betrokken partijen niet zo gemotiveerd is? In het voorbeeld van de identiteitsvaststelling móest iedereen wel mee, omdat er een nieuwe wet kwam. Maar zonder deze stimulans is het een kwestie van motiveren, overtuigen en verleiden. Dwang bestaat niet en soms moet je mensen tijd gunnen. Dat is tegelijkertijd de kracht en de zwakte van regie voeren. Bij het voorbeeld van de identiteitsvaststelling en bij het seminar informatisering van de strafrechtsketen ging het om onderwerpen die geen van de partijen apart of samen met anderen zou hebben opgepakt. Er was ook geen enkele partij die een direct of een dominant belang had. Juist dáár zit de ruimte voor ketenregie.

“Als iedere partij voor zichzelf optimaliseert, dan is het resultaat vrijwel zeker omgekeerd evenredig aan de inspanning.”

Een alternatief voor ketenregie? Dat is er niet. Als iedere partij voor zichzelf optimaliseert, is het resultaat vrijwel zeker omgekeerd evenredig aan de inspanning. Net als wanneer elke roeier in de roeiboot voor zichzelf gaat ‘optimaliseren’ zonder regie van de stuurman. Dan vaart de keten als geheel niet vooruit, maar achteruit. Onder leiding van een regisseur helpen alle ‘roeiers’ samen de keten volle kracht vooruit.