Een inspecteur die met een bestuurder van een ondertoezichstaande organisatie om tafel gaat? Binnen de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) gebeurt dat steeds vaker. Besturingstoezicht – toezicht op directieniveau – groeit snel, als aanvulling op operationeel en systeemtoezicht. Inspecteur Edith Weijnen is een van de aanjagers van deze aanpak. Ze laat zien hoe dit toezicht werkt én wat het vraagt van inspecteurs.
Waarom blijven sommige incidenten hardnekkig terugkomen, ook na meerdere inspecties en waarschuwingen? Omdat de oorzaak vaak niet alleen op de werkvloer ligt, maar ook in de bestuurskamer. Juist daar worden lijnen uitgezet, beslissingen genomen en prioriteiten gesteld. Geen wonder dat steeds meer inspecties bestuurders actief aanspreken op hun verantwoordelijkheid.
“Als je echt impact wilt hebben, moet je soms aan tafel bij de mensen die aan de knoppen zitten.”
Bij de ILT gebeurt dat inmiddels gestructureerd en met overtuiging. “Onze toezichtstaken zijn gericht op maatschappelijk effect”, zegt Edith Weijnen. Zij is bij de ILT onderdeel van het zeskoppige team besturingstoezicht. “Als je echt impact wilt hebben, moet je soms aan tafel bij de mensen die aan de knoppen zitten. Door met hen in gesprek te gaan, lukt het om patronen te doorbreken, maatschappelijke risico’s bespreekbaar te maken en strategische keuzes te beïnvloeden – precies waar toezicht het verschil kan maken.”
Vier niveaus van toezicht bij de ILT
Besturingstoezicht is één van de vier vormen van toezicht bij de ILT:
- Operationeel toezicht: toezicht aan de hand van waarneming, metingen, productanalyse en overige data. Zoals metingen van legionella-verontreiniging in buisleidingen.
- Systeem- en procestoezicht: toezicht waarbij (bijvoorbeeld digitale) systemen en processen centraal staan. Bijvoorbeeld het digitale veiligheidssysteem voor het spoor.
- Besturingstoezicht: toezicht gericht op besturing van de ondertoezichtstaande.
- Stelseltoezicht: toezicht op een heel domein waarbij meerdere stakeholders betrokken zijn met elk hun eigen rollen en taken. Bijvoorbeeld het hele drinkwaterstelsel, dus alle betrokken actoren en factoren.
Hoe het begon
De opkomst van besturingstoezicht is geen toeval. De samenleving wordt complexer en systemen grijpen meer in elkaar, waardoor toezicht vraagt om strategisch inzicht. Weijnen: “De eerste die met besturingstoezicht aan de slag ging, was de Autoriteit woningcorporaties dat onderdeel is van de ILT. Na incidenten en problemen die mede veroorzaakt waren door ongecontroleerd bestuur, voerde de Autoriteit woningcorporaties integraal toezicht in op onder andere goed bestuur en governance. Dit werd ook vastgelegd in de herziene Woningwet van 2015.”
Zo’n zeven jaar later startte ook ILT met besturingstoezicht. “Wij hebben toen een team opgericht van inspecteurs die gespecialiseerd zijn in dit type toezicht. Dit gebeurde zónder wettelijke opdracht. Dat kan ook, zolang dit toezicht maar proportioneel is en past binnen je toezichtstaak. Dan kun je altijd met bestuurders in gesprek gaan.”
“Besturingstoezicht maakt zichtbaar of het bestuur echt overzicht heeft – en of het grip heeft op wat er speelt.”
Wanneer in gesprek
Als regulier toezicht zoals inspecties, waarschuwingen en handhaven onvoldoende verandering oplevert, is besturingstoezicht nodig. Ook wanneer incidenten zich blijven voordoen en structurele verbetering uitblijft, komt het bestuur in beeld. Zeker bij complexe organisaties, zoals luchthavens, railbedrijven en grote afvalverwerkers. “In gesprek met het bestuur krijg je de samenhang, tegenstrijdigheden en blinde vlekken in beeld. Besturingstoezicht maakt zichtbaar of het bestuur echt overzicht heeft – en of het grip heeft op wat er speelt.” Hetzelfde geldt voor organisaties met een grote maatschappelijke zorgplicht, zoals drinkwaterbedrijven en waterschappen.
Benodigde competenties
Een gesprek met een bestuurder draait niet om de vraag wat er misgaat, maar waarom het niet verandert nadat het is misgegaan of hoe een bepaalde (zorg)taak in de toekomst goed geborgd kan blijven. “Je komt niet meten, maar beïnvloeden. Je wilt bestuurders doorgronden en eventueel aanspreken op hun verantwoordelijkheden, keuzes en koers. Ook wil je hun ogen openen voor toekomstige risico’s, zodat ze daar actie op ondernemen.”
“In een samenleving vol complexe opgaven moet toezicht ook invloed hebben op de keuzes aan de top.”
Zulke gesprekken vragen veel van een inspecteur. Je moet je kunnen verplaatsen in de leefwereld van een bestuurder en tegelijkertijd je eigen rol niet kwijtraken. “Een bestuurder heeft vaak andere belangen dan de inspecteur”, stelt Weijnen. “Dat vraagt gespreksvaardigheid en zelfreflectie. Hoe stuur je een gesprek bij weerstand bijvoorbeeld? Kun je omgaan met een dominante gesprekspartner? En ben je je bewust van de bestuurlijke gevoeligheden?”
Gesprekken met resultaat
Om al deze valkuilen en uitdagingen het hoofd te bieden, gaan inspecteurs altijd met z’n tweeën naar een gesprek. “Zo kunnen ze elkaar aanvullen, scherp houden en de gespreksdynamiek beter aanvoelen.” Daarnaast bereiden inspecteurs een gesprek vanuit drie invalshoeken voor: de omgeving, de organisatie en de besturing. Welke druk van buitenaf staat er op een organisatie? Hoe worden besluiten genomen? En hoe zit de bestuursstructuur in elkaar? Zo gaan ze niet blanco het gesprek in, maar goed geïnformeerd en doelgericht. Dat levert meestal snelle en duurzame verandering op. “Alleen al het gesprek zorgt voor bewustwording en beweging. Soms is dat genoeg. Zo niet, dan volgt bijvoorbeeld een brief met gemaakte afspraken over de uitvoering, een (schriftelijke) waarschuwing of zelfs verscherpt toezicht. Alle aanvullende (in)formele) interventies zijn denkbaar.”
Intern toezicht – zoals een Raad van Commissarissen – biedt daarnaast in bepaalde gevallen waardevolle inzichten die het gesprek met de directie scherper maken. “Dit doen we niet standaard, maar bijvoorbeeld als er zorgen zijn over de koers of het gedrag van een bestuurder. Stel, bijvoorbeeld, dat er twijfels zijn of een bestuurder echt werk maakt van een noodzakelijke investering. Wij zien dat er in de jaarrekening geld is gereserveerd, maar concrete acties blijven uit. Een gesprek met de RvC kan duidelijk maken of zij deze zorgen delen. En of zij de bestuurder al hebben aangesproken. Als dat zo is, weten wij dat het is gezien en dat we het nog even aan kunnen kijken.”
Naar gemeengoed in toezichtland
Besturingstoezicht wordt inmiddels breed gedragen binnen meerdere inspecties. Verschillende inspecties houden toezicht op directieniveau. De NVWA, Nederlandse Zorgautoriteit onder de noemer goed bestuur en de Onderwijsinspectie onder de term bestuursgericht toezicht.
Bij de ILT krijgt die ontwikkeling een boost dankzij een masterclass van twaalf dagen. Daarmee worden inmiddels al ruim dertig senior-inspecteurs opgeleid om besturingstoezicht uit te voeren. “Het streven is om binnen vijf jaar zestig inspecteurs te hebben opgeleid. Want in een samenleving vol complexe opgaven is handhaving niet genoeg. Toezicht moet ook invloed hebben op de keuzes aan de top.”
