Woedt er binnen ons land een strijd om toezichts- en handhavingsprioriteit? Volgens de meeste aanwezigen bij het symposium over die strijd wel. Opvallend en hoopvol: het besef groeit ook dat we toezichthouders en inspecties maar al te vaak overvragen. De oplossing laat zich volgens Peter van der Knaap raden: stoppen met dingen die in een vrije samenleving niet te handhaven zijn.
Het was een mooie middag tijdens het symposium ‘De strijd om toezicht- en handhavingsprioriteit‘ georganiseerd door de Algemene Rekenkamer en de Wetenschappelijke Raad voor Regeringsbeleid (WRR). Buiten wisselden felle zon en dito buien elkaar af. Binnen hadden zich zo’n veertig genodigden verzameld op de denkzolder van de WRR, die al langer wijst op de noodzaak van méér en vooral effectiever toezicht. Mede-organisator de Algemene Rekenkamer was er ook met onderzoeksrapporten vol voorbeelden van tekortschietend toezicht.
Het onderwerp van de middag was dan ook: welke balans willen we tussen ‘maatschappelijk responsief toezien op publieke belangen’ en het eenvoudigweg ‘aanpakken van regelovertreding’? Simpel gezegd: de spanning tussen luisterend meebewegen en rücksichtslos handhaven. En wie zou die strijd moeten beslechten: de toezichthouder of de minister?
Peter van der Knaap
is directeur van IOB-evaluatie bij het ministerie van Buitenlandse Zaken. Eerder was hij onder meer directeur-bestuurder van SWOV en directeur Doelmatigheidsonderzoek bij de Algemene Rekenkamer. Vanaf januari is hij voorzitter van de European Evaluation Society (EES). Toen hij nog voorzitter was van beroepsvereniging Vide voor professionals in toezicht, inspectie, handhaving en evaluatie, was hij al eens een jaar vaste columnist van ToeZine.
Te veel en te vluchtig
Iedereen die zich, vanuit de wetenschap of de praktijk, met toezicht bezighoudt, weet hoe hardnekkig het spanningsveld tussen signaleren wat er misgaat (reflectie) en handhaven wanneer regels worden overtreden. Dat spanningsveld wordt alleen maar groter in een tijd waarin nieuwe technologieën en regels zich in duizelingwekkend tempo aandienen. En waarbij de politiek veel wil regelen maar ook veel maatwerk wil, waardoor toezichthouders niet zelden overvraagd worden. Een deelnemer aan de middag verzuchtte: “Er is te veel te doen voor een te vluchtige politiek.”
“De grenzen van de capaciteit van toezicht en handhaving zijn bereikt, of worden al overschreden.”
Die nieuwe ontwikkelingen en dat overvragen hebben grote gevolgen voor toezichthouders én voor de samenleving. De grenzen van de capaciteit van toezicht en handhaving zijn bereikt of worden al overschreden. Veiligheid, duurzaamheid en rechtsgevoel staan onder druk. En door alle nieuwigheden volstaat het simpelweg vaststellen of iets ‘door de beugel kan’ niet langer. Door continue innovatie van producten, diensten en informatietechnologie veranderen risico’s bovendien continu van grootte en vorm. En door een wispelturige én veeleisende politiek verandert ook de beugel zelf steeds van grootte en vorm. Tel daar de bezuinigingen en personeelsproblemen bij veel toezichthouders bij op en het probleem is duidelijk: het loopt toezichthouders over de schoenen.
De peinzende toezichthouder
De WRR komt de eer toe hier als eerste op te hebben gewezen. In het rapport ‘Toezien op publieke belangen‘ uit 2013 stelde de raad dat toezicht er niet zozeer is om te controleren of regels worden nageleefd, maar vooral om publieke belangen te behartigen. Dat vraagt om ‘responsief’ of ‘reflectief’ toezicht dat in staat is om te zien wat er misgaat en daarover na te denken. Academisch gezegd: om ‘nieuwe (systeem)risico’s te signaleren’ en deze ‘bij beleidsmakers en politiek te agenderen.’
“Het probleem zit erin dat we vaak veel te laat zijn met het stellen van de vraag: valt dit wel te handhaven?”
Op zich is dat natuurlijk heel goed, zo’n opmerkzame en peinzende toezichthouder. Want wat betekent de opkomst van een nieuwe techniek als AI of een fatbike voor publieke belangen als veiligheid en duurzaamheid? En hoe wegen we de vrijheid van burgers en het economische speelveld van bedrijven om te ondernemen af tegen de lasten en beperkingen van controle en inspectie? Allemaal goede vragen die leiden tot een overkoepelende vraag: hoe zorgen we ervoor dat we ophouden om toezichthouders te blijven overbelasten?
Steeds meer toezicht
Dat deze vragen geworteld zijn in echte problemen – ‘dilemma’s’ zouden toezichthouders zeggen – blijkt wel uit de stapel rapporten die de Algemene Rekenkamer naar de zolder had meegebracht. Daarin wordt in veel gevallen regelovertreding en strafbaar gedrag geconstateerd dat niet door toezicht en handhaving is voorkomen: zorgcowboys, milieuvervuilers en criminelen met witte, blauwe of helemaal geen boorden, onttrekken zich veelal met succes aan de wet.
Op zich goed dus, om deze vragen te stellen. Maar het probleem – een sterk onderschat woord anno 2025 – zit hem erin dat we vaak veel te laat zijn met dit soort vragen. Wie beleid en toezicht wil verbeteren, kan dat – zoals nu vaak gebeurt – doen met single loop learning. Bij die vorm van leren is de conclusie eigenlijk altijd: er is meer en beter toezicht nodig met meer capaciteit en meer opties om maatwerk te leveren.
Houd beleid handhaafbaar
Het probleem met single loop learning is dat de oplossingen die het levert vaak beperkt houdbaar zijn. Je kunt verbetering daarom soms beter in double loop learning zoeken: niet alleen het beleid bijstellen, maar ook de aannames erachter bevragen. Naar mijn smaak zou dat hier aan de orde moeten zijn: de échte oplossing ligt in het verhinderen van niet-handhaafbaar beleid.
Het was de olifant in de denkzolder die middag. Maar dan een die gelukkig ook benoemd werd: we moeten van meet af aan stoppen met dingen die in een vrije samenleving niet, of alleen met draconische inzet, te handhaven zijn.
Vooraf sturen op uitvoerbaarheid
Ik ben het daar 100% mee eens en meen dat het ook kan. Hoe? Door ons niet langer alleen retorisch af te vragen in hoeverre wet- en regelgeving voldoende gericht zijn op de uitvoerbaarheid van toezicht en handhaving. In plaats daarvan moeten we er gewoon voor zorgen dát dat zo is.
“We moeten beter borgen dat toezicht en handhaving uitvoerbaar zijn en blijven.”
Echt, de instrumenten hebben we al decennia onder verschillende namen liggen. Maar ex ante handhaafbaarheidstoetsen en beleidskompassen zijn alleen nuttig als ze gebruikt worden. Oók als dat betekent dat – alle geloof in politiek maatwerk, innovatieve handhavingsmethoden en ‘de meeste mensen deugen’ ten spijt – sommige beleidsplannen beter níet kunnen worden ingevoerd. Simpelweg omdat ze niet uitvoerbaar of handhaafbaar zijn. Na affaires als de toeslagen en Groningen is dat ook politiek beter te verdedigen.
Houd het simpel
Bij alle rapporten die die middag de revue passeerden ontbrak in dat verband een belangrijke: Met kennis van gedrag beleid maken van de WRR, alweer uit 2014. De kern: beter beleid begint met inzicht in menselijk gedrag. Voeg daarbij de Wet van de Afnemende Beleidseffectiviteit van In ’t Veld – die stelt dat beleid minder effectief wordt naarmate het verder van de uitvoering afstaat – en het wordt helder: zonder gedragskennis aan de voorkant van beleid, redden we het nooit aan de achterkant van de handhaving.
Wat zou het veel toezichtfrustratie en ook ongewenste discussies vanuit het toezicht schelen als we onnodig ingewikkelde regelingen en compromissen vermijden. Ik denk aan toeslagen, subsidies en vergunningen. Maar ook aan variabele spitsstroken die het aantal rode kruisen boven de Nederlandse wegen heeft doen ontploffen waardoor de alarmerende werking ervan behoorlijk weg is en er campagnes dat ze ‘niet voor nix branden’ nodig zijn.
Wat ook zou schelen is als we minder innovaties toestaan die botsen met waarden als veiligheid en duurzaamheid. Ik denk aan financiële producten die niemand begrijpt behalve sluwe handelaren. Of aan die vermaledijde fatbikes.
Balans inbouwen
Een goede balans tussen responsief toezicht vanuit publieke belangen en het aanpakken van regelovertreders moet je aan de voorkant inbouwen. En als je het niet weet, omdat kennis ontbreekt of ontwikkelingen onvoorspelbaar zijn? Leer dan van gedragswetenschappelijke experimenten en van pilots, bijvoorbeeld in de vorm van tijdelijke toelatingen, waarbij iets eerst beperkt en onder voorwaarden is toegestaan. Plus: wees expliciet wélke maatschappelijke waarden je belangrijk vindt en hoe je die bij toelatingen en regels tegen elkaar afweegt.
“Leer aan de voorkant van pilots, gedragsexperimenten en tijdelijke toelatingen.”
Voorbeelden zijn schaars, maar ze bestaan. Zo ligt er een kant-en-klaar afwegingskader voor het toelaten van nieuwe voertuigen op het fietspad. Met twee simpele premissen. Ten eerste, de toelating van nieuwe voertuigen moet bijdragen aan het realiseren van maatschappelijke doelen, waaronder in elk geval verkeersveiligheid. En ten tweede, fietspaden zijn primair bedoeld voor de veiligheid van fietsers.
Politieke moed
Is dit alles een strijd? Absoluut. Aan de voorkant – als moties en toezeggingen nog ‘gratis’ zijn – willen we steevast te veel. Het beslechten van die strijd vraagt niet alleen om kennis en toezicht, maar ook om politieke moed: de wil om te kappen met beleid dat we bij voorbaat niet kunnen handhaven.
