De overheid staat voor de uitdaging om effectief te opereren in een steeds complexere samenleving. Beleidsmakers streven naar grip, maar te vaak blijft de uitvoering achter bij de bedoelingen. In deze gastcolumn pleiten onderzoeker Martin de Bree, expert publieke verantwoording Martin Dees en voormalig bijzonder hoogleraar toezicht Femke de Vries voor de proactieve en reflectieve toezichthouder die bijdraagt aan een lerende overheid.
In een dynamische en complexe samenleving is het belang van een lerende overheid groter dan ooit. Té vaak bestaat er een kloof tussen Haagse plannen en de niet-Haagse werkelijkheid van uitvoering, burgers en bedrijven. Rechtlijnige, gesloten processen van beleid en wetgeving leiden vaak tot een overload aan onwerkbare regels, die daardoor hun doel voorbijschieten. Denk bijvoorbeeld aan de complexe belastingregels voor het midden- en kleinbedrijf of de administratieve verplichtingen in zorg en onderwijs. De mismatch tussen sturing en praktijk leidt tot ineffectiviteit en overlast voor burgers en bedrijven, wat het vertrouwen in de overheid schaadt.
“De focus van toezicht verschuift al enkele jaren: van strikte naleving van regels naar het verantwoord behartigen van de achterliggende doelen.”
Juist in deze complexe tijden is het belangrijk omde principes van goed openbaar bestuur hoog te houden en te focussen op de bedoeling van beleid en wetgeving. Dit vraagt om innovatie van beleidsvorming en wetgeving, en een overheid die sneller en dieper weet te leren van fouten én successen. Met dieper leren bedoelen we het zogenoemde tweede orde leren: de kraan dichtdraaien of repareren in plaats van blijven dweilen. Een overheid die zich continu aanpast aan maatschappelijke ontwikkelingen. Dat is essentieel om het vertrouwen in de overheid te herstellen, waarop het kabinet Schoof zo nadrukkelijk zegt in te zetten.
Reflectief toezicht
Als toezichthouder ben je proactief en reflectief als je niet alleen het daadwerkelijke toezicht uitvoert en interventies pleegt, maar ook daarboven kan hangen en bijdraagt aan het signaleren van ontwikkelingen die raken aan de publieke belangen die je beschermt en aan structurele oplossingen voor het maatschappelijke probleem. Dit kan door ook je eigen rol en bevoegdheden kritisch te beschouwen en aan beleid en wetgevers terug te koppelen wat beter kan.
Reflectief toezicht versterken
Dit vraagt ook om innovatie van de rol van publieke toezichthouders. De focus van toezicht verschuift al enkele jaren: van strikte naleving van regels naar het verantwoord behartigen van de achterliggende maatschappelijke doelen. Deze verandering moet sneller verlopen. Zeker nu toezichthouders steeds vaker verantwoordelijk worden gehouden voor concrete resultaten. En dat op allerlei domeinen, zoals de kwaliteit van bodem, lucht en water, gezondheid, onderwijs en veiligheid.
Met ons pleidooi voor een meer proactieve en reflectieve rol van toezichthouders sluiten wij aan op een eerdere oproep van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (Toezien op publieke belangen – Naar een verruimd perspectief op rijkstoezicht). Toezichthouders zouden de reflectieve functie van toezicht moeten versterken, met publieke belangen als uitgangspunt. Ze bevinden zich immers in een unieke positie om vroegtijdig problemen en kansen te signaleren.
“Toezichthouders spelen een cruciale rol in het lerend vermogen van de overheid.”
Die proactieve en reflectieve functie is overigens evenzeer nodig voor de kwaliteit van toezicht. Ook de Onderzoeksraad voor Veiligheid benadrukte het belang van deze ruimere blik. In 2023 stelde ze vast dat bedrijven én overheden zich te veel blindstaren op vergunningen, waardoor risico’s en bredere maatschappelijke doelen uit het zicht raken.
Feedback op de effectiviteit van beleid
Toezichthouders zouden een sleutelrol moeten spelen in het lerend vermogen van de overheid. Zonder een proactieve, kritische rol van de toezichthouders is er een reëel risico dat de overheid blind blijft voor haar eigen tekortkomingen en dat de kloof met de samenleving groeit. Ze zien waar het papieren beleid en de wetgeving afwijken van de werkelijke maatschappelijke effecten. Daarnaast signaleren ze actuele en toekomstige problemen waarvoor wet- en regelgeving nog geen oplossing biedt. Denk aan technologische ontwikkelingen, zoals het gebruik van AI door bedrijven, die kunnen leiden tot nieuwe maatschappelijke vraagstukken. Met hun reflectieve functie geven toezichthouders waardevolle feedback. Ze beoordelen de effectiviteit van beleid en regelgeving in de praktijk en wijzen op wat er nodig is om het publieke belang in de toekomst te beschermen.
De reflectieve toezichthouder in de praktijk
Enkele toezichthouders hebben de rol van reflectief toezichthouder al omarmd, in elk geval in hun beleid. De Autoriteit Persoonsgegevens stelt bewust te kiezen voor het agenderen van de gevolgen van maatschappelijke en technologische ontwikkelingen. De Autoriteit Nucleaire Veiligheid en Straling zegt dat het eigen toezicht ook een signaleringsfunctie heeft voor het agenderen van ongereguleerde risico’s.
Reflectieve toezichthouders handelen proactief:
- Ze signaleren en rapporteren actief de verschillen tussen beleidsdoelen en praktijkresultaten.
De Autoriteit Consument en Markt adviseert over verouderde wet- en regelgeving om regeldruk en administratieve lasten te verminderen. De inspecteur-generaal van de Nederlandse Arbeidsinspectie startte in 2024 zelfs een fundamenteel debat over de grenzen van arbeidsmigratie. Dit volgde op toezichtbevindingen waaruit bleek dat steeds meer arbeidsmigranten het slachtoffer worden van uitbuiting en slechte huisvesting. - Ze geven aan waar wet- en regelgeving tekortschiet in het beschermen van het publieke belang.
De Autoriteit Financiële Markten en De Nederlandsche Bank sturen sinds de financiële crisis een jaarlijkse wetgevingsbrief aan de minister van Financiën. Hierin benoemen zij de maatschappelijke risico’s waarvoor onvoldoende instrumenten bestaan, beoordelen zij de effectiviteit van wetgeving en doen ze verbetervoorstellen. - Ze faciliteren de dialoog tussen beleidsmakers, wetgevers en uitvoerders om knelpunten op te lossen.
De Inspectie Leefomgeving en Transport, Rijksinspectie Digitale Infrastructuur, Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit en de Nederlandse Arbeidsinspectie constateren dat zij door de slechte naleving van EU-productwetgeving niet effectief kunnen optreden tegen de invoer van onveilige producten uit Azië. Zij gaan hierover in gesprek met de minister om te werken aan een gezamenlijke aanpak waarbij alle partijen in de keten verantwoordelijkheid nemen. - Ze stimuleren innovatieve toezichtpraktijken die beter aansluiten op complexe maatschappelijke vraagstukken.
In 2016 onderzocht de AFM samen met een grote hypotheekaanbieder via een experiment hoe klanten het best gestimuleerd kunnen worden om hun aflossingsvrije hypotheek af te lossen. - Ze delen inzichten en best practices met verschillende toezichtdomeinen en overheidslagen.
Een goed voorbeeld van kennisdeling is het jaarlijkse Toezichtfestival, waar toezichthouders kennis en ervaringen uitwisselen.
De sleutelrol van toezichthouders in goed bestuur
Toezichthouders spelen een belangrijke rol in goed bestuur. Door actief te signaleren wat wel en niet werkt in de uitvoering, helpen ze de overheid om te leren en beter te presteren. Ze brengen de praktijk terug naar beleid en dragen zo bij aan meer vertrouwen in de overheid.
“De inspecteur-generaal van de Nederlandse Arbeidsinspectie startte in 2024 zelfs een fundamenteel debat over de grenzen van arbeidsmigratie.”
Onze samenleving is complex, verandert snel en vraagt om een overheid die kan anticiperen en mee kan bewegen. In zo’n omgeving zijn toezichthouders belangrijk als onafhankelijke, lerende spelers die verbinding leggen tussen verschillende partijen. Hun positie maakt het mogelijk om bij te dragen aan een overheid die flexibel, zelfstandig én betrokken is. Door in te zetten op systeemtoezicht en onder toezicht staande partijen te stimuleren zelf verantwoording af te leggen over de wijze waarop zij bijdragen aan het beschermen van publieke belangen, kunnen toezichthouders hun rol effectiever vervullen. Zo dragen zij bij aan een maatschappij waarin meer partijen zichtbaar hun verantwoordelijkheid nemen voor het beschermen van publieke belangen.
Daarvoor is wel nodig dat toezichthouders signaleren waar regels ontbreken, knellen of hun doel voorbijschieten, ook als dat politiek gevoelig ligt. Om hun rol goed te vervullen, moeten ze onafhankelijk opereren, scherp blijven – ook op hun eigen effectiviteit – en altijd het doel van beleid en wetgeving vooropstellen.
