Toezine

Wekelijkse verdieping voor professionals in toezicht, handhaving en inspectie

Bezig met laden...
Horizontaal toezicht: evalueren is noodzaak

Horizontaal toezicht: evalueren is noodzaak

Onder toezichthouders groeit de populariteit van horizontaal toezicht. In navolging van de Belastingdienst voegden onder meer de NVWA, NZa en ILT deze aanpak toe aan hun strategie. Wat zijn de kansen en risico’s van de horizontale aanpak?

Lisette van der Hel, hoogleraar effectiviteit van het overheidstoezicht aan Nyenrode Business Universiteit

Een efficiënter gebruik van de capaciteit en een meer gelijkwaardige verdeling van verantwoordelijkheden tussen toezichthouder en ondertoezichtstaande. Dat zijn de belangrijkste redenen om te kiezen voor horizontaal toezicht (HT). Deze aanpak levert een zakelijke relatie op tussen toezichthouder en ondertoezichtstaanden, waarbinnen zij samen het toezicht vormgeven. Vertrouwen tussen beide partijen is de basis. In een convenant leggen ze hun afspraken vast, ook over de manier waarop ze met elkaar omgaan. Zo moet de ondertoezichtstaande mogelijke risico’s tijdig aangeven. En op zijn beurt belooft de toezichthouder mee te denken over antwoorden en oplossingen.

Betere inzet van schaarse capaciteit

De Belastingdienst begon vijftien jaar geleden al met de inzet van horizontaal toezicht. De aanpak was toen heel vernieuwend, al klonken er al snel kritische geluiden. Het aantal boekonderzoeken daalde fors en veel bedrijven zouden in de ogen van het publiek en de media niet meer gecontroleerd worden. Ondanks die kritiek heeft HT ook in domeinen als voedselveiligheid en de zorg inmiddels zijn intrede gedaan. “Voor de Belastingdienst, maar ook voor de andere toezichthouders, is HT een belangrijke ontwikkeling geweest”, vertelt Lisette van der Hel. Zij is hoogleraar effectiviteit van het overheidstoezicht aan Nyenrode Business Universiteit. “De aanpak zorgt voor een betere inzet van schaarse toezichtcapaciteit en leidt tot effectiever toezicht. Effectiever, omdat problemen die kunnen leiden tot een gebrek aan naleving eerder aan het licht komen.”
“De grondhouding bij horizontaal toezicht is dat beide partijen gebaat zijn bij regelnaleving.”

Mét in plaats van tégen elkaar

Traditioneel toezicht is rule based. De ondertoezichtstaande partij moet de regels volgen en de toezichthouder ziet hierop toe. Het gevolg is dat er een situatie kan ontstaan waarin de twee partijen lijnrecht tegenover elkaar komen te staan. De grondhouding bij HT is dat beide kanten gebaat zijn bij naleving van de regels. “Die regelgeving kan complex zijn”, stelt Van der Hel. “Hierdoor liggen fouten op de loer. Die kun je beter gezamenlijk voorkomen dan elkaar te bevechten. Zo ontstaat er bovendien een beter klimaat voor regelnaleving. Als het goed is, levert de uitwisseling van informatie ook een betere risicobeheersing op. HT bevordert het lerend vermogen: hoe langer je samenwerkt, hoe beter je risico’s identificeert en oplost.”

Transparantie als antwoord

Het samenwerken van toezichthouder en ondertoezichtstaande kan wel het risico van verkleving opleveren. Dat is het gevaar dat de toezichthouder zijn objectieve oordeelsvorming verliest in een situatie waarin hij met begrip voor de situatie van ondertoezichtstaanden zijn werk doet. De veranderde relatie tussen toezichthouder en ondertoezichtstaande in HT is in de media een bron van kritiek op de aanpak.
“Puur HT bestaat niet. Het moet onderdeel zijn van een omvattende toezichtstrategie.”
Transparantie is het sleutelwoord om die kritiek te weerleggen, vindt Van der Hel. “Mensen moeten wennen aan nieuwe verhoudingen. Leg daarom als toezichthouder uit wat HT inhoudt, wat de afspraken zijn en hoe je borgt dat je het toezicht objectief handen en voeten geeft. Een punt van aandacht voor toezichthouders die HT inzetten, is dat zij hun doel niet voorbijschieten. Dat kan gebeuren als zij bijvoorbeeld alsnog onevenredig veel capaciteit inzetten bij deelnemende organisaties. Want dat zijn veelal de organisaties die het góed (willen) doen. Er moet juist voldoende aandacht overblijven voor de organisaties die het níet goed doen.”

Theorie versus praktijk

Hoewel HT onder toezichthouders aan populariteit wint, bestaan er nog veel misvattingen over. De belangrijkste is volgens Van der Hel het idee dat HT het traditionele toezicht vervangt. “Puur HT bestaat niet. Het moet onderdeel zijn van een omvattende toezichtstrategie waarin de toezichthouder zijn aanpak afstemt op de mate waarin de ondertoezichtstaanden regels naleven. Wanneer een ondertoezichtstaande laat zien dat hij vooraf risico’s kenbaar maakt en probeert af te dekken, kan de toezichthouder volstaan met minder toezicht achteraf. Maar de toezichthouder is en blijft verantwoordelijk om zelf vast te stellen of wat de ondertoezichtstaande aangeeft, in de praktijk ook zo werkt. Al is het maar steekproefsgewijs.”
“Maak goede afspraken, wees transparant over de werkrelatie en de mate van toezicht en leg alles goed vast.”

Toets je aannames

Meestal introduceert een toezichthouder een nieuwe aanpak – zoals HT – omdat die aanpak elders is toegepast. Of op basis van aannames dat bepaalde uitgangspunten werken. Maar dat kan voor iedere toezichthouder of ondertoezichtstaande verschillen. Daarom pleit Van der Hel voor een periodieke evaluatie van de aanpak. Iets waar het volgens haar nog regelmatig aan ontbreekt. “Zijn onze uitgangspunten valide? Doet iedereen wat hij moet doen? Komen de verwachtingen overeen met de resultaten? Onderzoek je die zaken niet, dan blijven er vanuit de politiek en maatschappij vragen over je aanpak komen en heb je geen enkel bewijs om kritiek te weerleggen. Dat kan de ondergang van je aanpak betekenen, hoe goed die conceptueel ook kan zijn.”
Zowel toezichthouders zelf als de Nederlandse staat zijn gebaat bij een toezichtstrategie waarbij burgers en bedrijven zoveel mogelijk uit zichzelf regels naleven. Volgens Van der Hel geeft HT daar invulling aan, mits goed toegepast. “Maak goede afspraken, wees transparant over de werkrelatie en over de mate van toezicht en leg alles goed vast. En werk je er eenmaal mee, blijf dan niet hangen in wat je doet. Evalueer tijdig. Door je werkwijze aan te passen, maak je deze uiteindelijk beter.”