Wanneer werkt publiek-private samenwerking in toezicht?

Publiek-privaat toezicht raakt vaker ingebed in de werkwijze van toezichthouders. Zo steunt de Autoriteit Financiële Markten bijvoorbeeld op een private partij bij de toetsing van vakbekwaamheid en is in de bouw het werk van gemeenten grotendeels overgenomen door private controleurs. Wanneer kun je als toezichthouder leunen op private partijen en welke risico’s komen daarbij kijken? Onderzoeker Sanne de Lint van de Vrije Universiteit Amsterdam onderzocht publiek-private samenwerking in toezicht en laat zien wat werkt en wat niet.

Publieke toezichthouders kiezen niet lichtvaardig voor samenwerking met private partijen. “In mijn onderzoek zie je dat zo’n keuze meestal voortkomt uit druk op het bestaande toezicht”, zegt De Lint. “Na incidenten of bij toenemende complexiteit ontstaat de vraag of het anders kan. Uiteraard zonder het publieke belang los te laten.”

Het onderzoek

Zo leidde een reeks incidenten in de financiële sector tot de vraag hoe de vakbekwaamheid van beleggingsmedewerkers beter te borgen was. De sector kwam vervolgens met een eigen certificeringssysteem (DSI). De AFM kon zo aansluiten bij een bestaand en breed gedragen initiatief dat vakbekwaamheid structureel borgde. Dat zou de AFM op die schaal en met die diepgang veel capaciteit kosten. Dit is de eerste casus die De Lint onderzocht. De tweede speelde in de bouw. In deze sector koos de overheid ervoor het toezicht anders in te richten. Het idee was dat meer toezicht privaat kon plaatsvinden, zodat gemeenten daar minder capaciteit voor nodig hebben.

Wanneer PPS werkt

De certificering van beleggingsmedewerkers via DSI – een privaat systeem dat deze medewerkers toetst op hun vakbekwaamheid – ontstond vanuit de sector zelf. Met een helder afgebakend doel: voldoende vakbekwaamheid. DSI zorgt voor een professioneel en onafhankelijk systeem van certificering en registratie met inhoudelijke expertise die bij de sector hoort. “Wat hier helpt, is dat het systeem al werkte voordat de AFM ging samenwerken met DSI toen aangescherpte wetgeving daarom vroeg”, zegt De Lint. De AFM steunt nu deels op het private systeem, zonder mandaat te verlenen of verantwoordelijkheid over te dragen. Die rolverdeling blijkt cruciaal. “De AFM blijft eindverantwoordelijk, maar kan wel vertrouwen ontlenen aan wat DSI doet”, aldus De Lint.

“Wat bij toezicht op beleggingsmedewerkers helpt, is dat het private systeem al werkte voordat de AFM het ook ging gebruiken.”

Tegelijk is er ook een nadeel aan het systeem: het is geen verplichting om mee te doen en dus doen niet alle partijen dat. Daardoor ontstaan freeriders: partijen die niet deelnemen aan het certificeringssysteem, maar wel profiteren op het vertrouwen dat het systeem in de sector creëert. Publiek toezicht blijft daarom nodig: om zicht te houden op wie buiten het systeem valt en om het functioneren van het certificeringssysteem zelf periodiek te blijven evalueren en bij te sturen als dat nodig is.

Waar PPS schuurt

In het bouwtoezicht werd publiek-private samenwerking via een wetswijziging ingevoerd. Private controleurs – kwaliteitsborgers – hebben een belangrijke rol in het toezicht. Zij beoordelen tijdens het bouwproces of een bouwwerk voldoet aan technische voorschriften en rapporteren daarover. Gemeenten moeten nog wel de beslissing nemen of een bouwwerk in gebruik mag worden genomen en hebben daarvoor de informatie nodig van de kwaliteitsborgers. Kwaliteitsborgers mogen bovendien geen sancties opleggen aan bouwers, dat is uitsluitend aan gemeenten.

“Gemeenten moeten wennen aan een systeem waarin zij minder direct zicht hebben op de bouwpraktijk. En soms nog zoeken naar vertrouwen in het nieuwe stelsel”, zegt De Lint. “Kwaliteitsborgers concurreren en werken verschillend. De een staat vaak op de bouwplaats, terwijl een ander vooral op basis van foto’s van de bouwer controleert. Hoeveel is een rapportage dan precies waard? Hierdoor ontstaat ook het risico op ongelijkheid en shopgedrag bij bouwers. En dan komen al snel vragen op: zijn de controles nog onafhankelijk genoeg of laat de kwaliteitsborger zich te veel leiden door zijn opdrachtgever, de bouwer?”

Wat PPS van toezicht vraagt

De Lints onderzoek laat duidelijk zien: succesvolle publiek-private samenwerking vraagt om duidelijke keuzes vooraf. Wat laat je over aan private partijen en wat moet de toezichthouder zelf blijven doen? “Zonder die afbakening, zijn verantwoordelijkheden onduidelijk”, zegt De Lint. “Private partijen kunnen geen sancties opleggen zoals een toezichthouder dat kan. Maar hun informatie kan wel bepalend zijn voor de vraag of handhaving nodig is. Daarom is een heldere rolverdeling essentieel. Als die ontbreekt, raakt de effectiviteit van het toezicht onder druk en daarmee ook het vertrouwen in de rol van private partijen.”

“Publiek-private samenwerking werkt alleen als de toezichthouder blijvend zicht houdt op hoe systemen functioneren.”

Daarnaast verandert de rol van de toezichthouder. Die moet rapportages beoordelen, verschillen tussen private partijen duiden en de betrouwbaarheid van het systeem uitleggen aan politiek, bestuur en publiek. “Dat vraagt om samenwerking met private partijen, bijvoorbeeld door mee te lopen met controles, gesprekken te voeren of informatie te ontvangen van de controleur. Zonder dat het een papieren verantwoordingsronde wordt.” In de praktijk ziet De Lint al wel goede voorbeelden: gemeenten die ambtenaren een dag laten meelopen met kwaliteitsborgers, of medewerkers van de AFM die zelf de examens maken waarmee vakbekwaamheid wordt getoetst.

Lees ook:

Publiek-private samenwerking werkt bovendien alleen als de toezichthouder blijvend zicht houdt op hoe systemen werken. “Het speelveld kan veranderen, door nieuwe partijen die onder toezicht komen te vallen of doordat de belangen van de private controleurs of de toezichthouders verschuiven. Toezichthouders moeten doorlopend zicht hebben op deze ontwikkelingen, durven ingrijpen door afspraken aan te scherpen of de samenwerking met een private partij te beëindigen als dat nodig is.”

Waar PPS niet werkt

Publiek-private samenwerking binnen toezicht is geen oplossing die overal valt toe te passen. Niet elk publiek belang leent zich voor private betrokkenheid en niet elke sector is voldoende georganiseerd of stabiel. “Juist in sectoren met veel onzekerheid, open normen en weinig draagvlak voor naleving van de regels, moet je als toezichthouder extra terughoudend zijn met het steunen op private controleurs”, zegt De Lint.

“Het gaat erom dat het publieke belang goed wordt geborgd.”

“Het wordt dan moeilijker om toezicht eenduidig toe te passen en het risico op freeriders neemt toe: partijen die niet deelnemen aan een systeem, maar wel profiteren van de betrouwbaarheid die het voor de sector creëert. Dat zie je bijvoorbeeld bij internationale partijen die DSI niet van oudsher kennen en zich daarom minder snel aansluiten.”

Geen blauwdruk

Wat het onderzoek van De Lint vooral laat zien, is dat publiek-private samenwerking geen vast model is dat je kunt kopiëren. Het vraagt per sector om bewuste keuzes, duidelijke afbakening en blijvende inzet van de toezichthouder. “Het gaat er niet om of toezicht publiek of privaat is”, zegt De Lint. “Maar of het publieke belang goed wordt geborgd, ongeacht de inrichting van het toezicht. Dat betekent: kunnen uitleggen wie waarvoor verantwoordelijk is, een manier van samenwerking vinden en blijven volgen of systemen doen wat ze beloven en bereid zijn bij te sturen als dat nodig is.”

Doe mee

Voor het laatste deel van haar onderzoek organiseert De Lint een bijeenkomst waar zij haar eerste conclusies bespreekt. Toezichthouders die willen meedenken of feedback willen geven, kunnen zich bij haar aanmelden: s.de.lint@vu.nl