De open norm is een belangrijk onderdeel van onze wet- en regelgeving. Zo’n norm formuleert doelen in plaats van regels. Organisaties en branches bepalen zelf hoe ze die doelen bereiken. Het eerste gewenste resultaat hiervan is meer zelfregulering en dus minder werk voor toezichthouders. Het andere is minder regeldruk voor ondertoezichtstaanden. Maar hoe werkt dat in de praktijk? Open normen kunnen inderdaad betere naleving opleveren, ziet professor Public Governance Frédérique Six. Maar alleen onder een specifieke groep nalevers.
Open normen kunnen tot betere naleving leiden, stelt Six. Maar wel alleen onder een aantal voorwaarden:
1. Bij betrouwbare ondertoezichtstaanden
“Groepen of individuen die in het verleden de regels al niet nauw namen, maken makkelijk misbruik van een open norm. Aan hen leg je liever duidelijke regels op. Wie regels kan en wil naleven, is ook intrinsiek gemotiveerd om in lijn met publieke belangen te handelen. Zij kunnen omgaan met een open norm.”
In de praktijk zijn betrouwbare ondertoezichtstaanden mensen met tijd, energie en capaciteit om na te denken hoe zij het beste aan een open norm voldoen. “Dit zijn vaak ondernemers die hun werkveld willen vernieuwen. Zij hebben de ruimte van de open norm nodig om te innoveren”, legt Six uit. “Tegelijkertijd zijn ze te vertrouwen. Ze zullen zich houden aan de afspraken die binnen de norm zijn gemaakt. Of ze hebben een verklaarbare reden om ervan af te wijken.”
“Voor ondernemers die geen tijd hebben voor de invulling van een open norm, kan een ‘comply or explain’-strategie helpen.”
Tegelijkertijd zijn er ook veel, vaak kleinere ondernemers die helemaal geen tijd hebben om na te denken over de invulling van een open norm. Die werken het liefst gewoon met duidelijke regels en eisen. Six: “Voor hen kan een ‘comply-or-explain’-benadering helpen als vorm van een open norm. Dat houdt in dat wie er zelf niet diep over na wil denken, de invulling van de open norm volgt (comply). En wie innovatief wil zijn, legt uit waarom hij van de open norm afwijkt en toch het publieke belang in oog houdt (explain).
2. Als er geldt ‘fouten maken mag, mits…’
Naleven is mensenwerk. Zowel toezichthouders als hun ondertoezichtstaanden moeten dit erkennen als ze met de open norm werken, vindt Six. Want ook bij goedwillende, competente ondertoezichtstaanden kunnen er weleens dingen fout gaan. “Dat zie je bij de convenanten die begin deze eeuw door verschillende inspecties werden afgesloten met bedrijven”, stelt Six.
“Een voorbeeld is het horizontale toezicht van de Belastingdienst: als jij meedoet als bedrijf, dan word je minder streng gecontroleerd. Er wordt dan wel van je verwacht dat je het vrijwillig meldt als je een fout in je aangifte ontdekt. Dan moet je alsnog de extra belasting betalen, maar krijg je niet de boete die niet-deelnemers wel opgelegd krijgen. Een ander voorbeeld is het toezicht op de rij- en rusttijden van vrachtwagenchauffeurs. Bedrijven moeten zelf melden als daar overtredingen worden begaan en aangeven wat ze doen om herhaling te voorkomen. Zolang de inspectie vertrouwen heeft in de goedwillendheid van het bedrijf, leidt dat niet tot boetes.”
3. Met ruimte voor dialoog
Een open norm werkt alleen als er ruimte is voor dialoog tussen ondertoezichtstaanden. Zodat zij het belang inzien dat gediend wordt met die norm en dat publieke belang internaliseren. Hoe dat in de praktijk werkt? “Een ziekenhuisbestuurder vertelde me dat zij haar verpleegkundigen op het hart had gedrukt dat zij hen zou steunen als er regels waren die zij nonsens vonden. De verpleegkundigen noemden de regel rond medicatieveiligheid die hen veel extra tijd kostte. Na een goed onderling gesprek kwamen de verpleegkundigen terug met de boodschap dat zij de regel tóch wilden houden. Want het ging in meer dan 90an de gevallen goed en ze zagen de noodzaak voor veiligheid. Zij zijn nu intrinsiek gemotiveerd om de regel na te leven, omdat ze het nut ervan inzien.”
Een open norm werkt alleen als er ruimte is voor een dialoog tussen degenen die direct betrokken zijn bij de naleving ervan.
Een ander voorbeeld van dialoog die de open norm versterkt is de situatie in de langdurige zorg. Daar kunnen verschillende regels binnen een norm met elkaar botsen. “Zoals de persoonsgerichte norm van de Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd”, stelt Six. “Die norm erkent dat zorg nooit én 100 procent veilig én 100 procent persoonsgericht kan zijn. In de praktijk betekent dit dat een verzorgingstehuis in gesprek gaat. Bijvoorbeeld met familie van iemand met dementie. Samen bepalen ze welke risico’s aanvaardbaar zijn om de zorg persoonlijk genoeg te houden.”
De heilige graal?
Is er een perfecte manier voor toezichthouders om de open norm toe te passen? “Nee, er is geen heilige graal, perfectie bestaat niet. Het is altijd maatwerk”, aldus Six. “Maar ik durf wel te stellen dat een dialoog over een open norm met welwillende ondertoezichtstaanden meestal betere naleving oplevert. Simpelweg omdat dit intrinsiek gemotiveerde nalevers voortbrengt.”
“Ik durf wel te stellen dat een dialoog over een open norm met welwillende ondertoezichtstaanden meestal betere naleving oplevert.”
Zo’n dialoog hoeft volgens Six echt niet alleen binnen een organisatie plaats te vinden: “Dit kan ook tussen een inspectie en een ondertoezichtstaande. Dat zal niet altijd makkelijk zijn, want er blijft een spanningsveld. Wat is goed voor de samenleving, de toezichthouder én de ondertoezichtstaande? Maar als je dát gesprek aangaat en de balans weet te vinden, dan kom je echt bij betere naleving.”
Deze dialoog zorgt overigens niet per se voor efficiënter toezicht: het kost immers tijd om in gesprek te gaan. Bovendien heb je ervaren inspecteurs nodig die dit kunnen. “Nee, voor ondertoezichtstaanden zit de winst in meer vrijheid om hun werkveld te innoveren. En de winst voor de toezichthouder? Die stimuleert een betere kwaliteit van naleving waar de toezichthouder, de ondertoezichtstaande én de samenleving bij zijn gebaat.”
