Toezichthouders willen bijdragen aan veiligheid, gezondheid of een schone leefomgeving. Maar in de praktijk gaat er soms te veel aandacht naar regels, cijfers en procedures. Dan kan het échte doel uit beeld raken. Kees Huizinga en Martin de Bree schreven een publicatie over doelverschuiving en wonnen daarmee de Vide Publicatieprijs 2025. Hun boodschap: zoek de balans.
Een bedrijf wil zijn uitstoot verminderen met een nieuwe techniek. Daarmee kan het twee keer zoveel uitstoot voorkomen als met de maatregel die in de vergunning staat. Toch houdt de toezichthouder vast aan die vergunning, waardoor het bedrijf de betere techniek niet kan inzetten.
Volgens inspecteur-onderzoeker Kees Huizinga van de Inspectie Leefomgeving en Transport (ILT) en onderzoeker Martin de Bree van de Erasmus Universiteit Rotterdam is dit een typisch voorbeeld van doelverschuiving.
“Toezichthouders willen sturen op maatschappelijke doelen, zoals veiligheid, gezondheid of een schonere leefomgeving”, zegt De Bree. “Maar die doelen zijn vaak lastig te meten. Daarom zoeken ze houvast in meer concrete zaken zoals regels, cijfers en procedures. Het risico daarbij is dat het maatschappelijke doel uit beeld raakt.”
En de Vide Publicatieprijs 2025 gaat naar…
Om publicaties over toezicht, inspectie, handhaving, evaluatie en het verrichten van onderzoek hiernaar te stimuleren, reikt beroepsvereniging Vide de Vide Publicatieprijs uit. Dit jaar ging de prijs naar het artikel van Kees Huizinga en Martin de Bree.
De motivatie van de jury: “Het artikel is conceptueel en methodologisch zeer sterk, en relevant voor keuzes en invulling van zowel risicogericht als responsief toezicht, en strategische keuzes in het toezicht.”
Bekijk de volledige publicatie: Balancing Between Extremes: Goal Ambiguity Based Strategies to Contain Goal Displacement in Regulatory Enforcement Agencies.
Te veel focus op vinkjes
Doelverschuiving kan op verschillende manieren ontstaan. Bijvoorbeeld als een toezichthouder vooral stuurt op wat meetbaar is. “Concrete cijfers kunnen vertrouwen geven aan de samenleving en de politiek”, licht De Bree toe. “Als je kunt laten zien dat je honderd inspectiebezoeken hebt afgelegd, honderd boetes hebt uitgedeeld of alle procedures hebt afgevinkt, geeft dat een gevoel van controle. Maar die cijfers zeggen niet altijd of je ook dichter bij je maatschappelijke doel komt.”
“Concrete resultaten kunnen vertrouwen geven aan samenleving en politiek.”
Ook een strikte focus op regels kan doelverschuiving veroorzaken. De Bree noemt het voorbeeld van een grote bank die een eigen methode ontwikkelde om witwaspraktijken op te sporen.
“De methode kwam er bij toezichthouder De Nederlandsche Bank niet zomaar doorheen, omdat die niet voldeed aan de eisen. Zo kan doelverschuiving ook innovatie tegenhouden.”
Het risico van tunnelvisie
Een andere vorm van doelverschuiving die de onderzoekers tegenkwamen, is als alle aandacht uitgaat naar de grootste risico’s. Hierdoor versmalt je blik, stelt Huizinga. “Rijkswaterstaat richtte zich in zijn toezicht bijvoorbeeld lange tijd vooral op lozingen van grote industrieën. Daardoor raakten kleine bedrijven meer uit beeld. Zeker bij waterkwaliteit kan dat riskant zijn, omdat lozingen van kleinere bedrijven samen ook een groot probleem kunnen vormen.”
“Goed toezicht is het midden zoeken tussen twee uitersten.”
Balans zoeken
Volgens Huizinga en De Bree is doelverschuiving niet altijd eenvoudig te voorkomen. Cijfers, regels, procedures en risico’s zijn wel nodig om toezicht uitvoerbaar te maken, zegt Huizinga. “Het gaat om balans. Goed toezicht betekent dat je het midden zoekt tussen twee uitersten. In onze publicatie geven we drie denkkaders die toezichthouders bewust maken van doelverschuiving. Deze geven ook richting om het gesprek te voeren.”
Drie manieren om doelverschuiving te voorkomen:
- Kijk naar risico’s, maar houd het hele veld in beeld
(multifocal scope selection)
Risicogericht toezicht blijft nodig, maar kan ook tunnelvisie veroorzaken. Richt het grootste deel van je capaciteit dus in op de grootste risico’s, maar kijk ook regelmatig bij sectoren of bedrijven die lager op de risicolijst staan. Doe bijvoorbeeld regelmatig steekproeven of periodieke verkenningen. Zo zorg je er ook voor dat je je risicobeeld steeds toetst en bijstelt. - Wees streng waar nodig en geef ruimte waar het kan
(multitier compliance perception)
Een toezichthouder die vasthoudt aan de letter van de wet kan innovatie of slimme oplossingen afremmen. Maar te veel vrijheid geeft ook risico’s. Stem je aanpak daarom af op de organisatie die je voor je hebt. Bij een ondertoezichtstaande die slecht naleeft, kun je strenger zijn op regelnaleving en controle van processen en producten. Houdt een ondertoezichtstaande zich aan de regels, dan kun je meer op systeem- of besturingsniveau kijken: hoe zorgt deze organisatie zelf voor regelnaleving en risicobeheersing? Ook dan blijven controles nodig, bijvoorbeeld met steekproeven. Zo krijgt responsief toezicht concreet vorm: de aanpak beweegt mee met de situatie, zonder dat het maatschappelijke doel uit beeld raakt. - Gebruik methoden, indicatoren en procedures als middel
(multi-indicator means specification)
Procedures en indicatoren helpen bij goed toezicht, maar ze mogen geen doel op zich worden. Te veel vrijheid is geen oplossing, want dan loop je het risico dat je vergelijkbare organisaties verschillend behandelt. Geef inspecteurs daarom ruimte voor hun professionele oordeel, binnen duidelijke kaders. Kijk daarbij niet alleen naar overtredingen, maar ook naar inspanningen, naleefgedrag en risicobeheersing.
De Bree zag daarvan een mooi voorbeeld in de gezondheidszorg. De toenmalige Inspectie voor Gezondheidszorg deed een pilot waarin gesprekken met bestuurders van karakter veranderden. Er was minder nadruk op de detailregels, en meer aandacht voor de vraag hoe een organisatie kwaliteit en veiligheid zelf waarborgt.
Maak het bespreekbaar
Huizinga en De Bree hopen dat toezichtorganisaties doelverschuiving bespreekbaar maken. “Het is in de waan van de dag soms lastig te herkennen”, weet Huizinga. “Met deze denkkaders kun je beter bepalen waar je je capaciteit inzet, hoe je naleving beoordeelt en of indicatoren nog bijdragen aan het maatschappelijke doel.”
“Effectonderzoek kan aantonen of je op de goede weg bent.”
Effectonderzoek kan daarbij helpen, vult De Bree aan. “Daarmee kun je duidelijk maken of je aanpak bijdraagt aan veiligheid, gezondheid of een schonere leefomgeving. Toezichthouders leren zo ook van hun eigen aanpak en kunnen beter onderbouwd met beleidsmakers en opdrachtgevers bespreken wat werkt.”
