Toezichthouders willen dat ondertoezichtstaanden leren van hun fouten. Maar hoe doet de overheid dat zelf? De parlementaire enquête aardgaswinning Groningen hield toezichthouder Staatstoezicht op de Mijnen een spiegel voor. Inspecteur-generaal Theodor Kockelkoren vertelt wat de organisatie daarvan leerde en hoe burgerperspectief een vaste plek kreeg in het toezicht.
Decennialang won de Nederlandse Aardolie Maatschappij (NAM) aardgas uit het Groningenveld. Die gaswinning bracht Nederland veel geld op, maar veroorzaakte ook aardbevingen en schade aan duizenden woningen. De parlementaire enquête aardgaswinning Groningen onderzocht in 2023 hoe de belangen van Groningers zo lang ondergeschikt konden blijven.
Parlementaire enquête Groningen
Het rapport Groningers boven gas van de parlementaire enquêtecommissie aardgaswinning Groningen (2023) was vernietigend. De commissie concludeerde dat de belangen van Groningers jarenlang ondergeschikt waren aan economische belangen en dat de veiligheid van bewoners onvoldoende centraal stond. Ook voor toezichthouders bevatte het rapport belangrijke lessen. Zo adviseerde de commissie om de positie van toezichthouders te versterken en publieke belangen nadrukkelijker mee te wegen in toezicht en besluitvorming.
Welke kritiek van de enquêtecommissie heeft SodM zich het meest aangetrokken?
Kockelkoren: “Dat we in ons toezicht in eerste instantie onvoldoende rekening hebben gehouden met het perspectief van burgers. Ook als toezichthouder hoor je door de ogen van alle belanghebbenden te kijken. In Groningen hebben we dat onvoldoende gedaan. Dat is pijnlijk.”
Herkenden jullie de kritiek?
“Ja. De parlementaire enquête bevestigde dat de overheid, ook bij SodM, te lang alleen naar technische veiligheid heeft gekeken. Voor de emotionele impact voor omwonenden was lange tijd te weinig aandacht. Maar dat inzicht was niet nieuw. De Raad van State maakte in 2017 al duidelijk dat veiligheid meer is dan techniek alleen. Dat hielp ons in te zien dat onze wettelijke opdracht niet beperkt mag zijn tot een puur technisch perspectief. Bij SodM hebben we toen onze blik verbreed. Doordat ook de enquête het belang in 2023 benadrukte, ontstond er meer politiek draagvlak voor burgerperspectief in toezicht.”
Lees ook:
Relevante artikelen
“Het is pijnlijk om de omvang van het leed van omwonenden te zien. Voor mij werd dat het meest voelbaar aan keukentafels in Groningen. Ik had in rapporten al gelezen dat mensen een groter risico liepen op gezondheidsproblemen, zoals hart- en vaatziekten. Dat maakte al veel indruk. Maar hier sprak ik mensen die daadwerkelijk gezondheidsproblemen hadden gekregen door de situatie. Of van wie een naaste een suïcidepoging had gedaan. Die verhalen kwamen hard binnen. En dat moet ook, omdat emoties kunnen helpen om te leren en te veranderen.”
Jullie waren al vóór de enquête bezig met burgerperspectief. Hoe werd die ontwikkeling ontvangen?
“Wisselend. Burgers en lokale politici waren er blij mee, maar bij departementen en bedrijven merkten we ook weerstand. Sommigen waren bang dat burgerperspectief zou betekenen dat burgers voortaan bepalen wat wel en niet gebeurt. En dat daardoor mijnbouw of gaswinning niet meer mogelijk zou zijn. Ik legde dan uit dat responsief toezicht wat anders inhoudt. We luisteren naar signalen uit de omgeving, nemen zorgen van burgers serieus en wegen die mee in ons toezicht en onze adviezen.”
Hoe ziet dat er in de praktijk uit?
“Ik denk dan aan de gasputten in Groningen die gesloten worden. Volgens de wet moet de NAM die veilig achterlaten. Dat kun je technisch bekijken: achtergebleven gas wordt afgefakkeld – in brand gestoken – waarna de put wordt gesloten. Daarbij worden ook explosieven gebruikt.”
“Responsief toezicht houdt in dat je aandacht hebt voor hoe dat technische proces omwonenden raakt. Een vlam aan de horizon door het affakkelen of de gedachte aan het gebruik van explosieven kan burgers angstig maken. Daarom vinden we het belangrijk dat de NAM aan omwonenden duidelijk uitlegt wat er gebeurt, waarom het nodig is en wat ze kunnen verwachten. En wij doen dat vanuit onze rol ook.”
Waarom communiceert SodM hierover? Is dat jullie rol?
“Ja en nee. Het liefst zien we dat bedrijven het zelf doen, maar het is onze taak om erbij te helpen als dat nodig is. Dat wil niet zeggen dat we alles perfect doen. Zo kregen we een paar jaar terug een brandbrief van omwonenden van een waterinjectieproject in Twente. Zij maakten zich grote zorgen. Omdat onze aandacht toen vooral uitging naar Groningen, hadden we die signalen onvoldoende meegekregen. We zijn direct met bewoners in gesprek gegaan en hebben het toezicht op het project aangescherpt.”
Een van de aanbevelingen van de commissie was dat SodM de eigen positie zou versterken. Hoe hebben jullie daaraan gewerkt?
“De regering heeft ervoor gekozen om alle aanbevelingen van de enquêtecommissie op te volgen. Dat betekende ook dat we als toezichthouder middelen kregen voor extra capaciteit. Daardoor konden we extra mensen aannemen en onze capaciteit uitbreiden, onder andere voor responsief toezicht.”
“Ik ben blij dat de regering de urgentie voelde. Toch past een financiering op basis van vijfjarige beleidsgelden niet goed bij onze langjarige, structurele opgave. Ik zou graag zien dat die financiering beter wordt verankerd. Want als de directe schaamte en pijn van Groningen wegebben, bestaat de kans dat onze capaciteit anders wordt gewogen.”
SodM trok herhaaldelijk bij de politiek aan de bel over de gevolgen van de gaswinning, maar vond geen gehoor. Wat heeft dat met de organisatie gedaan?
“Het heeft ons wel beschadigd. Het kostte veel energie om door te gaan. Maar we hebben in de regio en van een aantal politieke partijen ook steun gekregen. We hebben ons dan ook niet een roepende in de woestijn gevoeld. En gelukkig is de situatie inmiddels heel anders.”
Wat kunnen toezichthouders van elkaar leren?
“Dat het belangrijk is om ervaringen te delen. We doen dat onder andere binnen de Inspectieraad, het samenwerkingsverband van rijksinspecties. Die heeft burgerperspectief ook benoemd als een belangrijke ambitie voor de komende jaren. Daarnaast nemen we deel aan een onderzoeksprogramma over responsief toezicht en werkten we mee aan de handreiking burgerperspectief.”
“Ik zie hoe iedere toezichthouder burgerperspectief op zijn eigen manier invult. De Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd kijkt veel naar individuele casussen. De Inspectie van het Onderwijs gaat veel in gesprek op scholen. Van die ervaringen kunnen we leren. Bovendien moeten we onszelf tijd gunnen om te wennen. ‘Moet ik nou echt zomaar bij mensen aanbellen?’, zeiden SodM-inspecteurs in het begin. Maar wat in eerste instantie misschien raar voelt, wordt vanzelf normaal.”
