De NVWA kan en wil niet overal zijn. Al vijftien jaar werkt zij daarom samen met private partijen en houdt toezicht op hun toezicht. Hans van der A, adviseur publiek-private samenwerking bij de NVWA, maakte die ontwikkeling van dichtbij mee. Hij blikt terug op de lessen uit vijftien jaar samenwerken met private partijen.
Voor haar toezicht baseert de NVWA zich ook op de initiatieven van private partijen, zoals inspectiebureaus die horecabedrijven controleren of certificeringspartijen in de industriële voedselproductie. Hans van der A: “Aan de ene kant zijn we gelijkwaardige samenwerkingspartners, tegelijkertijd hebben wij een wettelijke opdracht om zeker te weten dat private initiatieven daadwerkelijk doen wat ze beloven.” Hij benadrukt wel: “De samenwerking ondersteunt ons toezicht, maar vervangt het niet. Wij bepalen zelf welke informatie we gebruiken bij het inrichten van ons risicogerichte toezicht.”
Wat is een privaat controlesysteem?
Door de sector georganiseerde systemen waarbinnen bedrijven zich vrijwillig laten controleren of certificeren. De sector maakt dan vaak afspraken over naleving van regels en risicobeheersing waar de bedrijven zich op laten controleren. Die controles worden uitgevoerd door private partijen, zoals inspectiebureaus of certificerende instellingen, buiten de overheid om en onder eigen verantwoordelijkheid.
Nauwe samenwerking
“Met een acceptatieproces bepalen wij of controlesystemen hun werk goed genoeg doen voor een samenwerking”, vertelt Van der A. De NVWA houdt in haar toezicht vervolgens rekening met wat zo’n partij al borgt. “Vindt er bijvoorbeeld controle plaats op bouwkundige zaken, zoals loszittende tegeltjes, en het controlesysteem zorgt ervoor dat het opgelost wordt, dan hoeven wij dat niet opnieuw te doen.”
Met deze partijen wisselt de NVWA regelmatig kennis uit over wet- en regelgeving, de interpretatie van normen en signalen en trends uit de praktijk. Data wordt alleen niet-herleidbaar uitgewisseld, de samenwerking gebeurt met gesloten beurzen en wordt continu geëvalueerd. “We houden toezicht op hoe deze private partijen hun controlewerk doen. Voldoet een controlesysteem niet meer, dan verbreken we de samenwerking, omdat wij uiteindelijk de wettelijke opdracht hebben voor de bescherming van het publieke belang”, zegt Van der A.
“Bedrijven moesten zelf meer verantwoordelijkheid nemen in herstel van voedselvertrouwen.”
Deze aanpak heeft voor alle partijen voordelen. Bedrijven die met hulp van controlesystemen kunnen bewijzen dat ze goed naleven, kunnen in de praktijk met minder toezicht van de NVWA te maken krijgen. De controlesystemen winnen aan legitimiteit doordat de NVWA met ze samenwerkt. En de NVWA kan de aandacht verleggen naar risico’s die niet door private partijen worden afgedekt.
Het ontstaan
Vijftien jaar geleden ontstonden de eerste samenwerkingen met private controlesystemen. “De belangrijkste reden was dat traditioneel toezicht tekortkomingen oploste, maar niet altijd structurele verbeteringen opleverde.” Een paar jaar later, in 2013 en 2014, was er nóg een reden om meer in te zetten op samenwerking met private partijen. “Het voedselvertrouwen kelderde, onder meer door fraude met paardenvlees en problemen met eieren en zalm. In de Taskforce Voedselvertrouwen zochten overheid, bedrijfsleven en toezicht naar manieren om dat vertrouwen te herstellen. Een belangrijke conclusie was dat bedrijven zélf aantoonbaar meer verantwoordelijkheid moesten nemen.”
Dat sloot ook aan bij de overtuiging binnen de NVWA dat de meeste ondernemers het goed willen doen. Met private controlesystemen konden bedrijven hun naleving structureel laten toetsen door een onafhankelijke derde partij en grip krijgen op hun eigen risico’s. Met de private controlesystemen had de NVWA een manier om beheersbare en onbeheersbare risico’s te onderscheiden.
Vele voordelen
De belangrijkste opbrengst van vijftien jaar samenwerking met private controlesystemen is volgens Van der A de ruimte die het schept voor risicogericht toezicht. “Wij kijken gerichter naar de risico’s die overblijven. Die zijn vaak complexer en minder zichtbaar. Denk aan procesbeheersing, afhankelijkheid binnen de voedselketen en structurele tekortkomingen. Daar is de kans op maatschappelijke schade dus ook groter.”
De extra ogen en oren op de werkvloer leveren de NVWA daarnaast eerder signalen op waar het nog niet goed gaat. En dankzij de controlesystemen in het veld, kan de NVWA ook sneller inspringen bij incidenten. “Neem de eiersector, van de ondernemers in die sector valt zo’n 90% onder een certificeringsschema. Als wij een signaal krijgen dat er iets mis is, dan kunnen we via de private controlesystemen snel bijna de hele sector bereiken en gericht actie ondernemen.”
Waar het schuurt
Samenwerking met private partijen vraagt andere vaardigheden van inspecteurs. “Zij zijn opgeleid om alles wat ze zien te beoordelen en, als het moet, te handhaven”, zegt Van der A. “Nu vragen we hen om bewust dingen te laten liggen. Inspecteurs moeten inschatten welke risico’s al voldoende zijn afgedekt en waar hun inzet het meeste verschil maakt. Dat betekent minder aandacht voor zichtbare details waarbij verwacht mag worden dat dit opgelost wordt door het private systeem – zoals een loszittende tegel. En tegelijk juist meer focus op onderliggende systemen, processen en patronen.”
“We vragen inspecteurs nu om bewust bij inspecties dingen te laten liggen.”
Die aanpak heeft gevolgen voor hoe inspecteurs werken. “Je komt binnen bij een bedrijf en moet erop vertrouwen dat een deel op orde is of wordt gemaakt. Dat kan wringen.” Ook wordt het werk inhoudelijk zwaarder. Inspecteurs komen nu vooral bij bedrijven waar het echt misgaat. “Je ziet minder goede voorbeelden en meer complexe problemen. Dit vraagt een cultuurverandering bij onze inspecteurs die je niet van de ene op de andere dag bereikt. Na vijftien jaar van deze samenwerkingen, gaat dit bij ons nog steeds niet probleemloos.”
Geen blind vertrouwen
Er zijn ook risico’s verbonden aan publiek-private samenwerkingen. Zo mag en wil de NVWA niet alles weten wat private controlesystemen zien. “We moeten heel precies zijn in welke informatie ons helpt en welke niet. Naast privacy speelt daarbij ook wie eigenaar is van data, daar maken we dus ook heldere afspraken over.”
Een ander risico zit in wat wél en niet valt onder de controlesystemen. “Dat kan soms onduidelijkheid oproepen bij ondertoezichtstaanden en vraagt veel uitleg”, vertelt Van der A. “Neem horren voor ramen in productieruimten voor levensmiddelen. In veel certificaten zijn die verplicht, dat baseren ze op de eis in de wet om voldoende wering tegen ongedierte te hebben. Zien wij bij een inspectie toch ongedierte vliegen in de productieruimte, dan voldoet de onderneming niet aan wet- en regelgeving, terwijl het wél een certificaat heeft. De ondernemer moet je vervolgens wel goed uitleggen waar het verschil zit.”
Niet in elke situatie
Publiek-private samenwerking is niet in elke situatie een oplossing, stelt Van der A. “Het werkt alleen in sectoren waar zelfregulering van de grond is gekomen.” Sectoren waar relatief veel bedrijven willens en wetens frauderen, zijn niet geschikt voor samenwerking met private controlesystemen. “Daar ontbreekt vaak een stevige brancheorganisatie, is het vertrouwen tussen partijen laag en zie je veel cowboys. Dan werkt een systeem dat uitgaat van eigen verantwoordelijkheid niet.”
“In domeinen met veel open normen is publiek-private samenwerking ingewikkeld.”
Ook in domeinen met veel open normen is publiek-private samenwerking ingewikkeld. “Neem dierenwelzijn. Wanneer een dier lijdt en wanneer niet, is in zekere mate subjectief. Dat soort open normen laat zich lastig vangen in private controlesystemen.”
Stip op de horizon
In het aantal publiek-private samenwerkingen ziet Van der A wel een groeimodel. Op dit moment werkt de NVWA samen met ruim dertig private controlesystemen en is ze met nieuwe partijen in gesprek, met name private partijen die bijdragen aan de naleving van ontbossingswetgeving en systemen die actief zijn binnen voedsel- en productveiligheid. “Je moet met elk nieuw systeem eerst investeren voor het echt iets oplevert, verwachtingen scherp houden en blijven monitoren. En dan moet je durven stoppen als het niet werkt. Bijvoorbeeld wanneer een systeem onvoldoende inzicht geeft in risico’s, afspraken niet nakomt of structureel niet bijdraagt aan betere naleving.”
Samenwerken met meer systemen vraagt ook in de toekomst veel, zoals betere ict-koppelingen om data bruikbaar te maken en verdere opleiding van inspecteurs. Dat geldt al helemaal voor groei naar volledig systeemtoezicht. Daarbij richt de NVWA haar toezicht in op basis van hoe goed het kwaliteitssysteem van een bedrijf functioneert en of het in de praktijk effectief is. “Daar willen we wel naartoe bij een aantal volwassen domeinen, zoals die van de industriële voedselindustrie. Stap voor stap, want hier geldt het cliché: vertrouwen komt te voet, maar vertrekt te paard.”
