Breng je je toezichtsbevindingen naar buiten of juist niet? En zo ja: hoe verpak je de boodschap dan het beste? Transparant zijn over toezichtsbevindingen kan gevolgen hebben voor het vertrouwen dat burgers in jou als toezichthouder hebben. En misschien ook zelfs wel in de sector waarop je toezicht houdt. Stephan Grimmelikhuijsen, Robin Bouwman en Femke de Vries onderzochten deze effecten van transparantie op het vertrouwen van burgers voor het onderzoeksprogramma Handhaving en Gedrag.
Bij gemeenten heeft transparant zijn richting burgers weinig of zelfs een negatief effect op hun vertrouwen in de organisatie. Dat ontdekte Stephan Grimmelikhuijsen in zijn proefschrift uit 2012. Maar geldt dat ook voor andere toezichthouders, vroeg hij zich jaren later af. De effecten van transparantie richting burgers zijn nog amper onderzocht. Daarom gingen Grimmelikhuijsen, Bouwman en De Vries in opdracht van het programma Handhaving en Gedrag aan de slag. Ze namen uitgebreide interviews af met drie toezichthouders en ondervroegen burgers via een grootschalige enquête onder 4504 respondenten.
Toezichthouder versus sector
Het idee is dat transparantie ervoor zorgt dat burgers beter weten wat een toezichthouder doet en dat burgers goed functionerende toezichthouders daardoor automatisch meer vertrouwen. Daartegenover staat dat als een toezichthouder regelmatig misstanden aan het licht brengt, burgers zich kunnen afvragen waarom er niet eerder ingegrepen is. Of dat het gevolgen heeft voor het vertrouwen van burgers in de sector waar de misstanden plaatsvinden. Misschien betekent méér vertrouwen in de toezichthouder juist wel mínder vertrouwen in de sector. Om te ontdekken of er inderdaad zo’n spanningsveld bestaat, wilden Grimmelikhuijsen, Bouwman en De Vries weten wat het effect van transparantie over bevindingen van toezicht is op het vertrouwen van burgers in toezichthouders én in onder toezicht staande sectoren.
“Het idee is dat door transparantie burgers beter weten wat een toezichthouder doet en dat goed functionerende toezichthouders daardoor automatisch meer vertrouwd worden door burgers.”
Het onderzoek richt zich op drie toezichthouders: Autoriteit Consument en Markt (ACM), Inspectie Gezondheidszorg en Jeugd (IGJ) en de Autoriteit Nucleaire Veiligheid en Stralingsbescherming (ANVS). “Een markttoezichthouder, een kwaliteitstoezichthouder en een nalevingstoezichthouder”, legt Stephan Grimmelikhuijsen uit, “die bovendien verschillen in bekendheid. We kozen voor deze toezichthouders om de twee kenmerken die mogelijk relevant zijn bij transparantie – type toezicht en bekendheid – maximaal van elkaar te laten verschillen. We gebruikten concrete toezichtsituaties om het effect op vertrouwen te meten: toezicht op webwinkels (ACM), tandartsen (IGJ) en de kerncentrale in Borssele (ANVS).”
Vertrouwen meten
In de enquête legden onderzoekers de 4504 respondenten uiteenlopende publicatievormen voor. Ze experimenteerden daarbij bijvoorbeeld met positieve en negatieve frames. Een positieve formulering als ‘Nucleaire installaties houden zich in 90 procent van de gevallen aan de veiligheidsheidsvoorschriften’ tegenover een negatieve formulering als ‘Nucleaire installaties houden zich in 10 procent van de gevallen niet aan de veiligheidsvoorschriften’. Verder plaatsten zij de bevindingen in sociaal of historisch perspectief, om daarvan de gevolgen te ontdekken. Ook de gevolgen van niet-transparant zijn werden onderzocht. “Transparantie is niet voor iedereen een ultieme voorwaarde”, aldus Grimmelikhuijsen. “We legden de respondenten bijvoorbeeld een situatie voor waarin een toezichthouder schreef dat zij vanwege bedrijfsgevoelige informatie de resultaten van het onderzoek niet kon publiceren. Dat had geen positief, maar óók geen negatieve gevolgen voor het vertrouwen van burgers.”
“Transparantie is niet voor iedereen een ultieme voorwaarde.”
Positief frame werkt het beste
Wat verder opviel aan de bevindingen was dat transparantie over het algemeen behoorlijk goed is voor zowel het vertrouwen in de toezichthouder zelf als in de sector. Grimmelikhuijsen: “De effecten verschilden wel behoorlijk per sector. Bij de ACM had transparantie veel positieve effecten op vertrouwen in de toezichthouder, maar minder op de sector. Bij de IGJ hadden vrijwel alle vormen van transparantie een positief effect. Met name het positieve frame werkte goed: ‘90 procent van de bedrijven houdt zich aan de regels’ in plaats van ‘10 procent van de bedrijven houdt zich níet aan de regels’. Ook over de betreffende sector was men in dat geval vrij positief.”
ANVS wijkt af
Bij de ANVS had transparantie nauwelijks effect op het vertrouwen in hen als toezichthouder. Bovendien had íedere vorm van transparantie een negatief effect op het burgervertrouwen in de nucleaire sector. “De nucleaire sector is voor veel mensen een gevoelig onderwerp”, stelt Grimmelikhuijsen. “Daardoor kan het zijn dat zij berichtgeving uit deze sector veelal niet positief beoordelen, ook al is het een positief bericht. Een andere mogelijkheid is dat er geen keuzeoptie is, zoals bij de webwinkels van de ACM. Als daar negatieve berichtgeving is over een bepaalde webwinkel, kun je als consument terecht bij honderden andere en zul je niet zo zwaar tillen aan dat ene bericht. Hoor je slechte berichten over de kerncentrale in Borssele, dan bestaat er geen optie om voor iets anders te kiezen.”
Is transparantie zinvol?
Grimmelikhuijsen denkt dat andere toezichthouders kunnen leren van dit onderzoek. “Over transparantie wordt vaak vrij moeilijk gedaan. Toezichthouders zijn bang voor de gevolgen. Zetten we het vertrouwen in de sector op het spel? Uit ons onderzoek blijkt dat dit wel meevalt als het gaat om de vraag of vertrouwen geschaad wordt. Alleen bij de nucleaire sector zorgde het voor een negatief effect op de sector, al zijn daar dus meerdere verklaringen voor mogelijk. Zoek eens uit welke van de drie sectoren het meest lijkt op de sector waar jij toezicht op houdt, wat zijn daar de mogelijke effecten van transparantie? De resultaten zullen niet een-op-een overeenkomen, maar het geeft vast een inkijkje. Wil je meer zekerheid over de gevolgen van transparantie, zorg dan voor gedegen pre-test.”
“Zoek eens uit welke van de drie sectoren het meest lijkt op de sector waar jij toezicht op houdt, wat zijn daar de mogelijke effecten van transparantie?”
Het rapport “Vergroot transparantie vertrouwen in het toezicht?” is uitgevoerd in kader van het programma Handhaving en Gedrag en digitaal beschikbaar op handhavingengedrag.nl en als fysiek exemplaar te koop via uitgeverij Boom.
Over de auteurs
Stephan Grimmelikhuijsen is universitair hoofddocent aan het departement Bestuurs- en Organisatiewetenschap (Universiteit Utrecht). Door zijn onderzoeken krijgen we een beter begrip van het vertrouwen van burgers in publieke organisaties en de rol van overheidsinformatie hierin.
Robin Bouwman is universitair docent publiek management aan de Erasmus Universiteit Rotterdam (EUR). Hij is in het bijzonder geïnteresseerd in de vraag of en hoe onderhandelingen in de publieke sector verschillen van die in de private sector.
Femke de Vries is bijzonder hoogleraar Toezicht aan de RUG. Zij bekleedt daar sinds 2015 de leerstoel die is ingesteld door Vide, de beroepsvereniging voor toezichthouders en evaluatoren. Haar werk richt zich onder meer op de vraag of transparantie bijdraagt aan vertrouwen in toezichthouders.
