Een handreiking of praktijkvoorbeelden: deze en andere guidance helpt organisaties om het goede te doen. Maar hoe zorg je dat zo’n richtinggevend hulpmiddel ook werkt? En dat het niet voelt als een nieuwe regel? Onderzoekers Judith van Erp en Aute Kasdorp ontwikkelden twee leidraden die toezichthouders daarbij helpen. “Toezichthouders hebben veel kennis. Het is zonde om die alleen te gebruiken voor controles.”
De Fyra moest de snelle treinverbinding tussen Amsterdam en Brussel worden, maar werd een fiasco door technische problemen en zorgen over de veiligheid. Er kwam een parlementaire enquête, die ook kritisch was op de rol van de Inspectie Leefomgeving en Transport. Bij de toelating had de inspectie vooral gekeken naar procedures en certificaten. “Je zag het ongeloof bij politici”, zegt Kasdorp. “‘U bent toch van de veiligheid?’, vroegen ze aan de toenmalige inspecteur-generaal. Iets vergelijkbaars gebeurde na het omvallen van de bank Icesave. Ook toen zei De Nederlandsche Bank dat de regels waren gevolgd. Maar dat is niet genoeg, de maatschappij accepteert dat niet meer.”
Toezichthouders kijken de laatste jaren daarom breder naar hun taak. Ze controleren en handhaven, maar onder meer via guidance proberen ze ook gewenst gedrag te stimuleren. Kasdorp: “Handreikingen, interpretaties van regels of voorbeelden van goede werkwijzen kunnen veel ellende voorkomen. Ze zijn juridisch niet bindend, maar geven organisaties wel richting. Als het goed is, tref je daarna minder overtredingen aan waarop je moet handhaven.”
Ken je doelgroep
Guidance kan dus krachtig werken. Maar hoe zet je het goed in? Die vraag hield de Rijksinspectie Digitale Infrastructuur (RDI) bezig. De RDI vroeg Kasdorp en Van Erp om te onderzoeken wanneer guidance werkt en hoe toezichthouders het beter kunnen inzetten. De twee bestudeerden literatuur, interviewden toezichthouders en organisaties onder toezicht en bekeken praktijkvoorbeelden.
De uitkomsten vertaalden ze naar twee leidraden: een voor concrete situaties en een voor het bredere beleid rond guidance. Beide zijn bruikbaar voor alle toezichthouders. “De RDI zei vanaf het begin: maak iets waar heel toezichthoudend Nederland iets aan heeft.”
“Guidance werkt het best bij een doelgroep die regels wil naleven.”
Volgens de onderzoekers is een belangrijke voorwaarde dat je je doelgroep goed kent. Kasdorp: “Guidance werkt het best bij een doelgroep die regels wil naleven, maar niet goed weet hoe. Heldere uitleg en handvatten helpen dan.” Hij adviseert om guidance vooraf te testen bij de doelgroep. “Dat kan met een paar gesprekken, maar ook uitgebreider via een panel of consultatie. Maar guidance is niet altijd het juiste middel. Als bijvoorbeeld de financiële prikkel om niet na te leven te groot is, kun je uitleggen wat je wilt. Dan werken alleen stevigere nalevingsprikkels, zoals handhaving.”
Angst voor juridische consequenties
Guidance vraagt ook om zorgvuldigheid. “Het is juridisch niet bindend, maar kan wel zo voelen”, zegt Kasdorp. “Dat komt al door de afzender. Guidance is afkomstig van dezelfde instantie die je ook een boete kan geven.” Angst voor juridische consequenties maakt niet alleen organisaties, maar ook toezichthouders zelf soms terughoudend, zegt hij. “Zij zijn bang dat organisaties zich bij een geschil op de guidance beroepen. Ik vind die angst onnodig. Als je guidance goed opstelt, kun je juridisch altijd nog optreden.”
“Je moet je inspecteurs instrueren dat ze guidance niet als wet gaan zien.”
Het is daarom belangrijk om duidelijk te maken dat organisaties guidance niet verplicht hoeven op te volgen. Inspecteurs moeten die ruimte ook blijven geven, aldus Kasdorp. “Je moet je eigen inspecteurs instrueren dat ze guidance niet als wet gaan zien. En in contacten met de sector moet je blijven benadrukken dat er ook andere manieren zijn om de regels na te leven.”
Leren van Ofcom
Een voorbeeld van goede guidance vonden de onderzoekers bij Ofcom, de Britse toezichthouder voor communicatiesectoren. Die wilde online dienstverleners helpen met regels voor online veiligheid. Een pdf met algemene informatie bleek bij tests niet goed aan te sluiten bij de sterk uiteenlopende doelgroep. Daarom ontwikkelde Ofcom een interactieve online tool. Gebruikers beantwoorden vragen over hun situatie en krijgen informatie en aanbevelingen die daarbij passen. Omdat de tool digitaal is, kan Ofcom bovendien zien of gebruikers het instrument gebruiken en waar ze vastlopen. Die informatie helpt om het verder te verbeteren.
“Dat vind ik inspirerend”, zegt Kasdorp. “Bijna iedere toezichthouder heeft een diverse doelgroep. Het is vrijwel onmogelijk om één document te maken dat voor iedereen relevant is. Een online toepassing werkt dan beter.” AI biedt daarbij kansen, zegt hij. “AI kan een toezichthouder helpen om een interactief instrument te ontwikkelen dat gebruikers naar de juiste informatie leidt.” AI brengt aan de andere kant ook risico’s mee, zegt hij. “Bedrijven kunnen ChatGPT of Claude zelf ook vragen hoe ze regels moeten toepassen. Maar dat large language model is niet de toezichthouder en kan oude en nieuwe informatie door elkaar gebruiken. Daarom moeten inspecties online altijd duidelijk aangeven welke regels en guidance actueel zijn.
Advies: begin met een concrete situatie
Een belangrijk aandachtspunt in guidance is – net als bij andere toezichtinterventies – monitoren en verbeteren. Kasdorp: “Bijna niemand weet welke guidance ook echt werkt. Toezichthouders doen er goed aan om te onderzoeken wat ermee gebeurt. De leidraden geven ook daarvoor handvatten.”
“Toezichthouders doen er goed aan om te onderzoeken wat met guidance gebeurt.”
Zijn advies aan toezichthouders: “Neem één concrete situatie waarin je guidance overweegt en gebruik daarvoor de praktische leidraad. Werkt dat goed, pas de aanpak dan aan je eigen organisatie aan en maak die onderdeel van je vaste werkwijze. Daarna helpt de strategische leidraad om breder te kijken: welk beleid wil je voeren rond guidance en hoe geef je dat vorm? De grootste winst is dat je systematischer en professioneler met guidance omgaat en minder leunt op je eigen gewoontes en voorkeuren.”
‘We kunnen veel van elkaar leren’
RDI vindt de leidraden waardevol en goed bruikbaar, zegt strategieadviseur Eelco Vriezekolk. “We vertalen ze nu naar de eigen organisatie. Veel medewerkers werken daaraan mee. In kleine groepen hebben we opgehaald wat uit de leidraad voor de RDI belangrijk is. Die input verwerken we in een eigen versie. In de loop van 2027 gebruiken we die bij nieuwe guidance-producten.”
Volgens Vriezekolk wordt guidance steeds belangrijker. RDI krijgt er door nieuwe wetgeving rond bijvoorbeeld AI en cyberveiligheid veel taken en organisaties onder hun toezicht bij. “Je moet organisaties meenemen en uitleggen wat er van hen wordt verwacht.” Guidance hoeft wat hem betreft niet altijd van de toezichthouder zelf te komen. Dat kan immers snel verplichtend voelen. “Als een branchevereniging als afzender wil optreden, is dat ook een goede optie. Wij kunnen dan wel meehelpen met het maken van guidance.”
Vriezekolk hoort graag hoe andere toezichthouders hiermee omgaan en hoe zij met de leidraden aan de slag gaan. “Ervaringen van andere rijksinspecties zijn waardevol. We kunnen veel van elkaar leren.”
Wil je je ervaringen of kennis delen? Neem dan contact op met het Klantcontactcentrum van de RDI via info@rdi.nl.
